农业补贴政策国际比较及启示.docVIP

农业补贴政策的国际比较及启示 孟 艳 农业补贴是世界上许多国家农业政策体系中最主要、最常用的工具，各国农业补贴的政策目标、具体方式、规模水平存在诸多差异。本文运用经合组织提供的分类标准和最新统计数据对中国、巴西、美国、欧盟、日本、韩国的农业补贴状况进行比较分析，研究发达国家农业补贴政策的发展轨迹和基本规律，并结合我国“三农”发展的现实需求，探讨国际实践经验对优化我国农业补贴政策的启示。 一、各国农业补贴规模与结构的量化分析 经过多年的持续改革和调整，世界各国基本上都形成了一套综合性的农业补贴政策体系，包含多种类型的补贴方式。为测度和评估农业补贴水平及政策效果，经合组织（OECD）构建了农业生产者补贴(PSE)、消费者补贴(CSE)、一般服务补贴( GSSE)、总补贴( TSE)等一系列指标体系。 农业生产者补贴是各种农业政策措施引起的纳税人和消费者转移给农业生产者的货币价值；与之相关的指标农业生产者补贴百分比（％PSE），是指向农业生产者转移的货币量占农业生产者总收入的比例。消费者补贴是各种农业政策向消费者转移的货币价值，该指标通常为负，因为政府实施农产品市场价格支持措施带来的税收效应通常大于政府发放给消费者的食品补贴。一般服务补贴是指为面向整个农业部门的服务项目所提供的补贴，包括研发、培训、基础设施、营销和推广、公共储备、金融服务等方面的补贴。总补贴是农业生产者补贴、消费者补贴、一般服务补贴三者之和。 其中，PSE是衡量农业补贴规模的最重要的指标，它主要来源于预算转移补贴（Budgetary transfer）、市场价格支持（Market Price Support，MPS）、税收减免（Revenue forgone）。PSE分为市场价格支持和直接补贴两大类型。直接补贴分为挂钩直接补贴与非挂钩直接补贴。非挂钩直接补贴是指与农产品价格、产量、耕种面积、投入品使用、经营收入等不挂钩的直接补贴，又称脱钩补贴。 MPS被认为对扭曲农产品生产和贸易具有扭曲效应，已被WTO列为“黄箱”类措施，需要加以限制和削减。直接补贴比MPS的市场扭曲效应要低, 收入转移效率更高, 尤其当直接补贴同农业生产经营目标脱钩之后，扭曲效应更低。 （一）经合组织国家生产者补贴的总体水平 80年代以来，OECD 国家向农业生产者转移的货币量处于相对平稳的状态，每年都在2000亿美元以上，但是，农业生产者补贴占农民总收入的比重已从80年代的37％的水平下降到23％（见表1），农民收入对政府支持措施的依赖程度呈下降趋势。2010年，OECD国家PSE的总规模高达2270亿美元，该水平远远高于发展中国家。 表1 OECD国家生产者补贴的总体情况 年份 PSE ％PSE 1986－88年 2400亿美元 37％ 1996－98年 2470亿美元 30％ 2006－08年 2610亿美元 23％ 在PSE的主要来源中，MPS一直是最大的构成部分。1986－88年，MPS约为1834亿美元, 占PSE的77%，2008年，MPS的占比已经逐步下降，但仍占50％以上。 在PSE的主要类型中，具有扭曲效应的补贴（包括市场价格支持和与现期生产经营活动挂钩的直接补贴）已经从80年代中期的85％下降到2006－08年的56％。基于非现期参数的直接补贴所占比重由80年代中期的2％上升到2006－08年的22％，总体上，OECD国家农业补贴政策的变化让农民在生产方面具有了更多的选择权。 （二）各国生产者补贴状况的量化比较 根据表2数据，发达国家农业补贴指标普遍具有三个变化趋势：一是生产者补贴占农民总收入的比例呈下降趋势；二是生产者补贴中扭曲性措施所占比重呈下降趋势；三是农业总补贴占GDP的比重呈下降趋势。这些变化趋势实际上反映了20世纪90年代以后发达国家农业补贴政策的改革取向，即逐步减少对农业生产和价格的直接干预，更加注重提高农民收入，提升农业生产的可持续性和长期竞争力。同时，由于发达国家已经拥有非常发达的农业生产能力，在世界粮食市场上处于优势地位，因此，发达国家对农业的支持力度比以往有所下降。但是，即使采用当前的总补贴水平来衡量，发达国家对农业的补贴力度仍然大于发展中国家。 从国别角度比较，发达国家农业补贴的结构差异非常大，例如，美国、欧盟、日本、韩国生产者补贴中扭曲性措施所占的比重分别为21％、29％、87％、90％，这表明，这些国家都进行了削减价格支持措施的改革，但改革的力度显然不同，对于农业资源相对稀缺的国家而言，价格补贴仍然保持绝对主导的地位。 加入发展中国家进行比较分析，从发展阶段来看，发展中国家农业补贴政策仍处于初期阶段，主要是改变过去采用工农价格剪刀差支持工业化的作法，逐步提高农业补贴在农民总收入的比重。例如，巴西在1995－97年仍处于农业支持工业的发