三农问题与土地一级市场-中国政治经济学教育科研网.docVIP

征地悖论 ——征地实践中政府行为对农民权益保障的偏离 肖斌 （中国社会科学院研究生院马克思主义研究系） 摘要：本文首先通过对征地实践中地方政府与农民的利益分析,提出征地悖论,即地方政府行为对农民权益保障的偏离；而地方政府的行为偏离之所以会产生，是“经济人”角色下的利益驱动引发的，而地方政府行为偏离之所以能最终实现，根源还在于现行征地制度安排不合理：一方面，它给予了地方政府的农地购买权，同时又剥夺了农民与之抗衡的权利；另一方面又缺乏有效的监督约束机制对政府的行为进行监督与处理。因此，解决问题的关键还是在于赋予农民权利，使之能与地方政府抗衡，形成双边垄断以消除政府的“暴利”才是釜底抽薪之本。为此，本文试图通过设定农地发展权来解决征地悖论。 关键词：土地征用 地方政府 农民权益 农地发展权 一、问题的提出 “三农”问题一直以来都是社会各界关注的焦点。从制度经济学的角度看，“三农”问题的实质是制度安排的问题，因为“三农”问题的产生是与一系列社会制度安排联系在一起的，包括农村土地制度、户籍制度、社会保障制度等。目前讨论最多的还是征地行为对农民权益的损害问题，至于该如何更好、更合理地征地，学术界讨论比较激烈，也提出了各种各样的建议，但一直没有寻求到一个切实有效的解决方案，征地制度改革已是迫在眉睫。 中央政府一方面强调要发展经济，另一方面又强调要保护耕地、保障被征地农民的权益等等，这些都需要一个全面合理的土地政策。在实际的经济运行中，土地名义上归国家或集体所有，但土地收益、处置权利都掌握在地方政府手中，地方政府既要发展经济，又要保护耕地，还要保障农民的权益。但从经济学的角度看，地方政府作为“经济人”，有其自身的经济利益和行为偏好，在实际的征地过程中，由于地方政府和农民在某种意义上是利益对立的博弈主体，为了使自身利益最大化，加之农民缺乏与地方政府讨价还价的能力，在行为约束机制缺乏的情况下，不可避免会导致一个悖论的产生：政府行为对农民权益保障的偏离。在解决问题的方案讨论中，由于人们往往忽视这一点，使得各种政策建议在实施过程中显得苍白无力，农地的加速转化、农民权益屡遭侵害等现象仍随处可见。本文通过对地方政府与农民之间利益的博弈分析，指出了现行征地制度下政府行为对农民权益保障的偏离，并分析了政府行为偏离的原因，最后提出试图通过设定农地发展权来解决征地过程中农民权益的保障问题。 二、征地实践中地方政府与农民的利益博弈 征地过程实际上是政府、开发商和农民之间的博弈和利益分配过程。在博弈过程中，各方会都会利用自己手中的权利或掌控的资源进行征地面积及征地价格的调整，以谋求自身利益的最大化，最终实现三者之间的均衡。但由于权力的不对等，整个博弈过程，主要是政府通过个人的成本收益计算最终确定征地价格及面积。笔者认为，政府作为“经济人”，在追求利益最大化的过程中，考虑的成本收益即包括有形的成本收益，也包括无形的成本收益，无形的成本收益主要指的是以下几个方面：完成上级给予的经济社会发展目标、通过经济发展速度以及城市化发展水平等指标彰显政绩、获得财政收入、通过“创租”和“寻租”获得的额外收益（同时也要考虑行为曝光后的机会成本），另外政府还要考虑社会安定情况（主要指过分的征地行为有可能造成农民的不满，影响社会和谐，从而形成的一种外部不经济对政府带来的外部成本）。综合这些因素可以给出政府征地过程中给出的价格区间。（见图1） 图中纵轴代表政府出让土地的价格，横轴代表农民实际得到的土地价格。P0为土地真实的市场价格， OA线代表土地出让价与农民实际得到的价格相等，在该直线上政府无利益空间（不考虑政府通过“设租”和“寻租”行为所得利润）。但一般情况下，土地价格区间都在由OAP0围成的三角区域内。设该区域内的任一决策点E，对应的土地出让价、农民得到的实际价格分别为P1*、P2*，则政府得到的利益空间则为EE*。从图中可以看出，在同样的市场出让价P1*下，E点越靠进A*，即政府征地价越高，政府的利益空间EE*越小，而农民得到的利益越大，开发商的利益EP0*不变；而在同样的农民所得实际价格P2*下，E点越靠近P0*点，政府利润空间EE*越大，而开发商得到的利益EP0*越少（不考虑政府通过“设租”和“寻租”行为所得利润）。所以政府总是期望将征地价定得越低越好，以获得更多的利润空间，但他们又不得不考虑在现行的政绩考核制度下，不能过度压低农民的价格，以免造成农民不满而形成的外部不经济所带来的外部成本。同样，地方政府与开发商之间也存在一定的利益博弈，但由于“创租”与“寻租”行为，两者可以达成共谋，开发商通过贿赂地方政府低价征地再低价出让，以到达双赢（同样，在决策过程地方政府会考虑如果受贿被发现的机会成本，所以不会将土地出让价定得过低），此时受