公共管理学课件第三章.ppt

第四章 政 府 职 能 一、政府及其合法性、合理性 二、现代社会的政府职能 三、政府履行职能的工具 四、政府履行职能的效度 一、政府及其合法性、合理性 （一）政府的性质 1、政府的含义 国际法意义上，政府是主权国家的要件之一，它指的是某一国家或地区的合法代表者，它是主权国家的代理者。 政治学意义上，政府是统治集团借以实现其统治意志的政治统治机关。政府是国家实体的一部分，是政治组织的核心组成部分。 行政学意义上，政府则专指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关。社会学意义上，一般将政府视为社会组织的一种，它与一般的社会组织相比，具有较强的政治性。 经济学意义上，政府是指以财政拨款作为经费来源，免费或部分免费地向社会提供公共产品和服务的单位总称。 2、政府的性质：政治性组织 政府的行动过程是不同利益集团的博弃过程； 政府的政治性同时也表明，政府的基本使命是谋求公共利益； 政府的政治性还表明，政府为了实现其基本使命，必须运用其所拥有的公共权力作为强制手段来获取资源，并通过强制力来消耗资源。 （二）政府的合法性:社会契约的角度 政府合法性：政府得到社会公众的认可和支持，而不仅仅是政府的统治和管理地位获得宪法和法律的确认。也就是说，合法性意味着人们之所以遵守和服从统治和法律，是因为他们的确认为统治和法律是正确的并值得尊敬。 政府存在的合法性在于相互联系的两个方面： 1、公民意见（民意）。公民意见既是公民共同利益的反映，也会逐渐凝聚为文化传统，并且还会部分地体现为宪法和相关的法律条文，而宪法和相关法律条文又为政府的行动程序、范围和限度，提供了合法性的来源。 2、国家公共权力（政治权力）。它来源于民意。政府在名义上享有、实际上行使着国家公共权力。政府的公共权力以国家暴力（武力）为后盾，具有最高强制力，适用于政府行动的每一个领域，在社会生活中的限度止于个人的“生活、自由和追求幸福的权利”。 （三）政府的合理性：市场失灵的角度 市场制度被人类历史经验证明，是行之有效的资源配置基本方式，但是市场也不是万能的，也有失灵之处，而这失灵之处恰好构成政府存在的合理性基础。市场失灵的表现： 1、公共品。典型的公共品，由于非竞争性和非排他性特征，消费者可以通过“搭便车”方式满足自身的需求，市场制度的主体－企业（私人）出于成本收益核算难以提供；混合产品（准公共品），由于不能严格满足非竞争性和非排他性特征，市场可以提供但不充足。 2、外部效应。完全竞争市场要求参与者的成本与收益都要内在化，然而现实中的不完全竞争市场，往往发生参与者除了给自己之外还给其他人带来了收益或损害，这称其为“市场外部性”，给他人带来收益是正的外部性，带来损害是负的外部性 正的要补贴、负的要惩罚，依靠市场难以做到，即使能做到也要付出极高的费用。 3、竞争失灵。市场制度的核心是 竞争，而竞争中的胜者对价格会起一定的控制甚至决定作用，从而形成垄断。垄断造成效率损失，市场无法自动均衡，只有借助外部力量－政府。 4、信息失灵。信息不对称与机会主义行为带来两个问题：道德风险与逆选择。道德风险，是信息优势者追求自身利益时损害了他人利益；逆选择是信息劣势者根据劣势信息做出的交易选择，使劣质产品驱逐优质产品。市场机制虽然一定程度上会缓解信息不对称问题，但力量还不够，需要政府进行必要的管制。 5、宏观经济失衡。 市场经济经常发生产业和就业的周期性波动，进而导致经济萧条或经济过热，尤其在全球化竞争时代，市场本身的自动均衡功能对经济波动已经力不从心，没有政府介入，宏观经济失衡无法解决。 6、个人偏好不合理。市场中的私人决策是根据个人偏好做出的，其中有些是合理的而有些就未必合理。经济学中“优值品”与“劣值品”概念反映了个人偏好的不合理存在。 优值品：是某些能给消费者带来较大利益、而消费者本人对它的评价却较低的产品。 劣值品：是给消费者带来的益处并不大甚至是有害无利、而消费者本人评价却较高的产品。 如果有些不合理偏好损害或威胁到其他人的利益，政府的强制力量就是不可或缺的。 7、收入分配的贫富分化。市场是根据个人能力来分配收入的，而个人的禀赋资源不同，对市场的贡献会有很大的不同，这造成了按市场原则分配带来的结果是贫富差距，如果差距在合理的范围内，是一种激励机制，而如果是大大超过了合理范围，那就是一种约束机制甚至是破坏机制。合理的差距靠市场自动均衡难以实现，必须借助政府的干预。 总之，市场失灵是政府干预合理性的前提，那么，市场失灵的地方，是否就意味着政府一定比市场做得好呢？ 二、现代社会的政府职能 现代或当代政府究竟采取什么样的职能模式、应该具有哪些职能、如何处理好政府与市场、社会的关系，这是人类智识在解决自身问题时面临的重大挑战，也是必须明确回答的基本问题，而这种回答