农民老年经济安全与农地移转制度-以德国为例-台湾农业推广学会.PDFVIP

農民老年經濟安全與農地移轉制度-以德國為例 推廣論述 農民老年經濟安全與農地移轉制度-以德國為例 ∗ 王俊豪 壹、農民福利：另類的農地政策工具 擴大農場規模為農業現代化的要件，而農地的有效移轉，則是決定農場經營面積 能否擴大的關鍵所在。我國農政部門早於 1980 年代初期，即意識到小農制家庭農場 可能產生的經營危機，並致力推動第二次土地改革，作為當時最重要的農業結構政 策，其主要目標就在於擴大農場經營規模，希望藉由耕地面積的增加，來達到農業機 械化與現代化經營的目的，同時達到提高農業生產量與改善小農所得偏低的困境。其 中，擴大農場經營規模的重要施政，包括共同經營、委託經營、委託代耕、獎勵農地 單子繼承等措施。然而，台灣農場平均耕地面積始終維持在 1 公頃左右（2005 年農 業統計年報，2006 ），未見顯著改善。 事實上，擴大農場規模為農業結構政策的一環，若回到以人為導向、以農民為主 體的政策思維時，只要兼業農民或老年農民無法順利離農時，便代表著農民對農地的 相對比值無法改善，亦難達到擴大農場經營規模的目的。換言之，農業發展的宿命困 境，在於工業化與都市化所造成的農業青年勞動力外移，在缺乏農場後繼者的情況 下，迫使老年農民僅能留村務農，而農業勞動力也將日益老化。由於老年農民無法正 常退休離農，進而導致農場經營權的流動不易，並在傳統分家習俗下，進而造成老年 農民身故後的農地繼承細分化，使得農場始終無法擴大耕地面積來增加經營效益。最 後，農民不得不兼營其他農業外的工作來增加收入，以維持生活家計，造成農業生產 與農民所得間的惡性循環問題（王俊豪，2000 ）。因此，農業發展瓶頸不僅是產業經 濟的問題，也非單純的農地管理問題，更應將農民的因素與社會福利保障，納入整合 性的政策規劃中。 從農地移轉的需求端而言，其基本的政策推論為：專業農民在取得額外的農地經 營權或所有權後，便能有效擴大農場面積，採用機械化與企業化的經營方式，降低生 產成本、提高生產量，以達到增加農業收益的目標。然在事實上，儘管我國已開放農 地市場的自由化，但是影響農地需求的重要誘因，究竟是農地興建農舍、農地變更使 用的土地投機、還是擴大農場經營面積，何者是誘發農地移轉的主因，仍有待商榷。 以擴大農場經營面積的目標來說，我國農民因受到第一次土地改革的三七五減租與耕 ∗ 台灣大學生物產業傳播暨發展學系助理教授 213 農業推廣文彙第 53 輯 者有其田的刻板印象之影響與限制，政府僅能消極鼓勵小農採取合作經營的模式來推 動農場規模的擴大。究其原因，擴大農場經營規模的經濟效益，遠不及農地變更使用 或興建農舍的預期利益，故農民之間的農地移轉，成效相當有限。相對的，從農地移 轉的供給端觀之，農業經營具有連結人與土地的緊密關係，農民在職場上的不流動， 連帶造成農地無法自由流通。因此，欲促進農地的加速移轉來擴大農場經營規模，仍 須回到農民的社經問題之上。值得思考的是，為何年屆退休年齡的老年農民，或是低 農業依存度的兼業農民，仍會惜售與惜租農地，最終以農民死亡後的被動式繼承移轉 收場。潛藏在農地市場僵化的背後，包括農業法規、經濟、社會文化，以及農民老年 生活保障等，均為造成農地不流動的可能原因。 本文有鑑於德國 1957 年頒布的農民老年救助法（Gesetz über eine Altershilfe für Landwirte ，GAL ）以來，不僅奠定德國農業社會安全制度之基石，更有效達成擴大 農場經營規模與農業勞動力年輕化的農業結構改善成果，其關鍵在於德國政府因考量 農業部門的特殊性，特別是農民的老年安養在缺乏法定的社會安全保障下，一方面會 造成農業勞動力老化與農民兼業普遍化；另一方面，則會導致農地流動遲緩與結構失 調問題，故將農民年金保險制度規劃為一獨立的特殊社會安全制度，在低保費- 高給 付-優福利的農民福利制度下，得以順利引導老年與無意務農的農民，適時釋出農地 資源（王俊豪，2001 ）。基此，本文在論述德國農民老年經濟安全與農地移轉制度時， 擬區分為德國農民年金的制度設計、離農要件與認定規範，以及德國經驗對於我國推 動農地移轉的啟示等三方面來