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2013年度广州市人大制度研讨会论文 人大代表参与社区治理的理论和实践初探 陈汉强 一 十八大报告中提出“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，“要加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。” 二十世纪九十年代以来，我国城市社会发展发生了前所未有的变化，使城市社会管理的难度、广度、复杂程度进一步加大。而这些变化最终的归结点都集中在城市社会管理的最小单元--社区。社区是是社会的“细胞”，社区安定了，社会才能安定；社区有生机了，社会才有活力；社区服务到位了，老百姓才能安居乐业。社区幸福和谐是社会幸福和谐的基石。随着城市化和民主化进程的推进，大量与居民相关的公益性事务，都要靠社区来解决，可以说，我们迎来了“社区化”的潮流。因此，社区治理不仅是社会治理的一个重要方面，更可以说是社会治理的一个起点。 社区治理是一项系统工程，是各类社区主体、各种社区力量共同参与的过程。社区作为一个地域性的社会生活共同体，要做到既保护社区的整体利益，也维护每一个社区成员的权利，就要广泛而有序让居民参与社区治理，只有这样，才能实现社区治理从“为民作主”向“由民作主”转变。由社区居民直接选举的人大代表是人民行使国家权力的代表，是国家权力机关的组成人员，必须发挥了解传达民意的职责，通过在国家权力机关的投票，参与国家意志的形成，协助宪法和法律的实施，协助本级政府推动工作。人大代表的这种特有的性质、地位和作用，能够在社区治理过程中扮演什么角色，起到什么作用？结合广州市海珠区人大常委会通过街道人大工作委员会推动人大代表参与社区治理进行的实践活动，我们对人大代表参与社区治理的理论和实践进行考察和探讨。 二 社区治理是指以社区地域为基础，政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动，它体现为社区范围内的不同主体依托各自资源而进行的相互作用模式。社区治理的目标就是通过多元权力对社区公共事务的参与，在多元权力格局职责分明而又相互依赖的基础上整合社区资源，满足居民需求，维护公共利益，推动社区发展。 现有的街道和居民委员会的社区治理体制远远未能适应社会管理的新要求。主要是管理机构的行政色彩浓厚，街道办事处政社不分，承担着过多的行政管理职能，经常处于疲于应付状态，既未能够明显减轻政府的社会管理负担，也没有能够很好地发挥应有的社会管理职能，致使社区群众的各种需求难以得到满足。居委会作为居民群众自治组织，实际上不得不服从街道的安排，工作方式也带有较浓厚的行政色彩。居委会承担着大量的行政任务。居委会与街道办事处之间关系实质上已演变成被领导与被指导兼备的双重关系，居委会的自治功能在实践中是不足和不完整的。同时，社区居民参与不足。长期以来，政府习惯自上而下进行管理，而居民也习惯作为被管理者或是旁观者，缺乏主人翁意识和主动参与意识。在处理社区公共事务上，许多居民把解决难题的希望寄托在政府相关部门的身上，不积极热心地参与社区事务。不少居民即使参与也停留在较浅的层次上，如参与一般性的联谊文体活动等。一些较深层次的参与方式如对社区管理提建议，也仅限于居民座谈会等特定场合，居民很少通过社区组织发动其他居民参与社区管理。甚至有些居民还采取了一些不规范的方式参与社区事务，如借助新闻媒介舆论的干预、上访等方式。 这样的社区治理模式陷入了两难的境地——一方面由于政府行政管理过多，不利于培育社区居民的参与意识，另一方面由于社区居民的参与程度太低使政府又不得不承担了应该由社区居民和社区组织承担的责任，吃力不讨好。其实，政府工作在基层社区离不开组织化的居民，也离不开非组织化的居民。社区居民的社会参与和社区组织的发展是社区治理的重要基础和重要动力，因此，解决社区治理问题的办法必须有效地激活社区内生性力量。 有效地激活社区内生性力量的意义在于能从根本上挖掘社区内部的动力，令社区有足够的自治能力，更加有序地成长并呼应政府的管理与服务职能。这包括两方面：首先是淡化社区治理的行政色彩，强化社区治理的民主色彩。要真正实现以社区自治为基础的社区基层民主。要让居民认识到社区治理是自己的事，是为了使社区更好地更健康地发展进步，形成人人支持、参与社区事务、“社区为我，我为社区”的社区参与意识；其次是培育有效的社区组织。社区组织是社区自治能力和提升社区自治功能的基础。要建立健全社区组织并保证其充分发挥作用，使社区居民的各种利益和需求承载在不同的社会组织载体上，逐步通过社区组织发挥对社区各项工作的组织、协调、服务等作用，真正实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。 三 我国的政权组织形式是人民代表大会制度,这就决定了人大代表必将在我国的政治舞台上起着其它任何机关所难以比拟的作用。人大代表是接受人