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浅谈中国现行转移支付制度和其完善 　　摘 要：转移支付制度作为分税制财政体制的重要组成部分，具有弥补财政纵向失衡、横向失衡和弥补外部性的功能。中国财政转移支付制度自1994年建立经过二十多年的调整，为实现其政策目标不断完善，形成了具有中国特色的结构形式。对其政策实施效果分析发现，中国转移支付制度对财力分配的纵向均衡效果明显，转移支付在实现财力分配的横向平衡这一目标则上任重道远。可从优化制度结构、规范资金分配办法、完善立法等方面完善转移支付制度，提高转移支付均等化效果。 关键词：转移支付制度；公共服务；均等化效果 中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）21-0147-02 财政转移支付，是指个国家各级政府之间的，在既定的职能、支出责任和收入划分的框架下中央政府为实现特定的政策目标而进行的财政资金的无偿转移，其实质是社会资源在各级政府之间的再分配。 一、中国现行转移支付制度的现实依据和制度目标 中国现行的转移支付制度是同1994年分税制财政体制改革配套建立起来的，作为分税制财政体制的补充体制，转移支付制度建立的发展有其特定的现实依据和制度目标。 1.弥补政府间纵向财力不平衡，实现各级政府财权事权相匹配。财政的纵向不平衡是指各级政府的自有收入与其承担的事权所需要支出不对等的结构性财政失衡。94税改将收入多、比重大、关系国计民生的税种划分归中央，而将零散的、数额小的税种划分给地方，并且在中央和地方共享税中地方政府也仅占有很小的比例，与此同时却未对地方政府的支出职能做出调整，这样便形成了中央政府和地方政府在财权和事权上的严重不统一。只有通过转移支付制度将财政资金在各级政府之间进行再分配，才能弥补地方政府的财政缺口，弥补纵向财力的不平衡，实现各级政府的财权和事权相匹配。 2.解决政府间横向财力不均衡的问题，实现基本公共服务均等化。基本公共服务均等化，是指政府为社会成员提供基本的、不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品和服务。地区的公共服务水平和当地的经济发展呈正相关，中国现阶段的不可回避的现实问题就是区域经济发展的不平衡，由此导致东、中、西部各省政府财力相差较大。2011年财政部对全国各省（市）人均财政能力的统计结果表明，最高为上海市人均15 100元，最低的河南省2 287元，相差7倍多；而全国平均线以下共有16个省市，均为中西部欠发达地区。政府间横向财力不均衡阻碍了公共服务均等化的实现，中央财政有责任通过转移支付制度，平衡地区间的财政收入，进而消除地区间公共服务水平存在的差异，确保各地达到公共服务的最低水平，实现公共服务均等化。 二、中国现行转移支付制度的主要形式 1.税收返还为确保分税制的顺利推行，补偿地方政府在新税制下的损失，94税改中中央政府将上划中央的增值税和消费税的一部分按照来源地的原则再次返还给地方政府，税收返还构成中国政府转移支付的一部分。税收返还在推动分税制改革，调动发达地区的税收积极性发挥了积极的作用，但从财力均等化的角度来看，税收返还同时导致大量资金流向发达地区，不利于均衡不同地区的财力差距，不利于公共服务均等化目标的实现。 2.一般性转移支付（原财力性转移支付）一般性转移支付是指中央政府对存在财力缺口的财政实力薄弱地方政府，按照规范的办法给予的补助，包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、调整工资转移支付等。在具体实施中一般转移支付全面运用“因素法”对当地人均财政收支、标准财政收支、财政困难程度等因素进行核定，确定中央转移给各地政府的数额。一般性转移支付最具有缩小地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力均等化的功能，并且一般性转移支付对资金没有过多的约束，地方政府对这部分资金的适用有很大的灵活性。 3.专项转移支付、是指中央依据特定的用途及地方的特殊情况按项目的形式拨付给地方财政的专项资金，在编制预算时列中央支出，不包括在地方财政体制正常支出范围，执行中划转给地方按规定的用途使用。具体包括支持农业支出、支援不发达地区支出、重大自然灾害支出等。专项转移支付在提高某种特定的公共服务水平上能够起到其他形式所不具有的作用，但专项转移支付往往要求地方政府配套一定比例的资金，使得贫困地区处于不利地位。 三、现行转移支付制度的平衡效应分析 现行转移支付制度作为分税制财政体制的重要补充组成体制，通过财政资金的二次分配对中国政府原有的财力进行调整，以实现政府间纵向和横向财力的大致均等，因此可以从各级政府间财力的纵向和横向均衡的实现程度来认识中国转移支付制度的实施效果。 1.转移支付制度对财力分配的纵向均衡效果明显。转移支付制度的纵向均衡效果可以通过2006—2010年，转移支付之