中国职官制度中内部控制考略.doc

中国职官制度中内部控制考略 　　历朝历代的统治者都通过职官制度来驾驭百官，这些职官制度中所体现的驾驭百官的措施可以称为内部控制。本文分析了两类内部控制，一是确保王权或皇权的内部控制；二是使各级官僚在自己的岗位上恪尽职守的内部控制。在此基础上，提出了职官制度中内部控制的主要弊端以及职官制度中的内部控制对当代的启示。 公共权利的行使者，就是官，官成了职业并有了组织和系统，就形成了职官制度。职官制度在中国的历史中占有很重要的地位，中国的历史可以说也是一部职官制度不断发展的历史。历朝历代的统治者都把驾驭职官制度作为非常重要的事项来对待，这种驾驭主要有两个目标，一是确保王权或皇权即统治者本身的地位和权力；二是使各级官僚在自己的岗位上恪尽职守。为了实现这两个目标，统治者想尽一切办法驾驭职官制度，这些办法中，就包括内部控制办法。本文对实现上述两个目标的内部控制措施做一概要性的探究，并在此基础上，提出职官制度中内部控制的主要弊端以及职官制度中的内部控制对当代的启示。 一、确保王权或皇权的内部控制措施 （一）确保王权的内部控制措施 先秦各朝代虽然是专制统治，但尚有一定的原始民主。王作为早期国家最高的统治者，是国家的代表和象征。王加强王权控制的方式主要表现在以下几个方面：第一，王自称是上天和祖宗授予统治权的人间代表，任何人不得反抗，否则就是“逆天”，就要天诛地灭。这种以神权为政治服务的“天”或“天命关”对后世影响极为深远。第二，王以宗族长兼国家元首的身份实行统治，并且强化宗法制基础上巩固自己的统治。第三，王通过使用誓、诰、命等文书或口谕以行驶王权。这不同的谕示方式，是针对不同的对象，从不同的角度而分别使用的。官员根据方式的不同判断其重要性。第四，通过“会盟”、“巡狩”、“朝聘”等方式以控制各国。 此外，各代的王通过职官的设置来控制职官也是确保王权的重要措施。 最初的原始氏族是在血缘基础上形成的群体，所以这种基本组织主要是以当时的传统习惯和道德来调节氏族成员之间的关系。当部落结为联盟时，随着事务的增多，出现了专门从事管理的部门和人员，在尧、舜、禹时期，出现了主管农业的“稷”，主管手工业的“共工”，主管林、牧、渔、猎的“虞”，主管教化的“司徒”，主管刑狱的“士”，主管祭祀的“秩宗”，主管呈上宣下的“纳言”以及分管十二州的“州牧”，合计22名主官，这些职官制度还不能成为国家机构，但是已经出现了等级差别和职责范围。 夏王朝至今还未发现完整的夏文字，作为国家就应该有公共权利的存在，具体的权利分工还有待考证。从文献和甲骨文中可以发现，商代的职官有“内外服”。在朝廷和商王直接统治的区域里担任官吏的为“内服”；在商王直接统治区域以外的地方的诸侯和地方官吏成为“外服”。 据古文献记载，公元前11世纪建立的周王朝，职官制度已有所完善，官员的分工更加细腻清晰。职官制度分为两类，第一类是政务官，西周是由“卿事寮”和“太史寮”负责，周公为卿事寮之首，召公为太史寮之首，共同辅政。第二类是王家事务官，他们因接近王，在王权不断加强的情况下，他们的地位日渐提高。分工是比较清晰的，但在实际运行过程中，后者经常侵夺国家各项政务。可见周公没有有效地对这两类官的权利进行互相制约，造成后者借助“近水楼台”之便侵占前者的权利，进而会造成权利的混乱。 春秋战国时期，各诸候国为了争取霸主的地位，纷纷对自己国家的职官制度进行了改革。由于诸侯国对人才的急需，将一批有才能的人纳入高级统治层。最终导致了官僚制度的出现，进而出现了比较先进的“郡县制”，郡县长不实行世袭，直接受中央控制。中央集权的确立，出现了一批职业官吏，官分文武，层层管辖，给君主全面控制国家及其提供了便利。 （二）确保皇权的内部控制措施 秦统一中国之后，建立了比以前更加完备的专制主义的中央集权制度，秦以后的各个朝代政治制度的主要特点就是君主专制或皇权专制。君主专制，帝王高踞全国职官的顶端，操纵职官制度的运行，是中国职官制度的主要特征之一。王权或皇权是专制政治的核心，但是，王权或皇权需要由具体的制度和人员来实施，统治者在设计这些制度时，费了不少心想，采取了不少的措施，一方面要让实施人员来做事，另一方面，又要确保统治者的地位和权力。这些措施主要包括：从分封制到郡县制，宰辅制度的变化，中央政府机构设置，统治者的君临之术。 1.从分封制到郡县制 无论是王权还是皇权，都面临如何处理中央和地方的关系问题，我国有历史上的分封制和郡县制是两种基本模式。西周的分封制，是把天下划分给姬姓贵族和少数战争功臣及前朝贵族统治。受分封者（即诸侯）世代享有封地上的行政财政军事等一切权力，但要定期朝觐并服从周天子。诸侯的地位原则上按照嫡长子继承原则。同诸侯的分封一样，诸侯也在自己的国家内部分封