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改进国有资产管理机制和促进收入分配公平 　　摘要：从世界范围内来看，公共物品、外部性、自然垄断、收入分配不平等这些“市场失灵”的存在以及国家战略安全需要，是国有企业存在的被普遍接受的理由，也由此决定了国有企业必须担负一定的公益职责。我国国有资产管理在收入分配方面存在的问题是：由于行政垄断的存在，公共资源配置中易于出现的“粘蝇纸”效应使收入分配向国有企业倾斜；所有人缺位、内外部监督难题与企业经理人信托责任缺失形成的道德风险，使得企业内部分配向管理者倾斜；国有企业利润分配过程中留给企业的比重过大，国家收取部分过小而又使用不合理，使得“全民股东”无法分享国有企业收益。需要弱化行政垄断、引进与保持外部威慑以强化管理者的信托责任、优化与发挥工会作用以更好地保障劳动者利益，以及在国有企业内部优化初次分配功能、在全社会范围内优化“二次分配”功能，让国有企业复归“全民所有制”的本位功能。 关键词：公共财政；国有资产管理；收入分配公平；制度改进 中图分类号：F123.7 一、公共财政视角下的国有资产管理与收入分配 如何有效管理国有资产是一个世界性的问题。在市场经济条件下，自然垄断和外部性、收入分配公平等“市场失灵”的存在，为国有资产的产生和存在提供了理论上的合理解释；同时，出于国家安全等战略性考虑以及承担高风险的新兴领域的开发，往往也是需要国有经济存在并有所作为的基本理由。 就物质形态而言，广义国有资产主要包括以下四种类型：（1）国家以各种形式形成的对企业投资及其收益性经营性资产；（2）国家向行政行业单位拨款形成的非经营性资产；（3）国家依法拥有的土地、森林、河流、矿藏等资源性资产；（4）接受损赠、无主财产等依法认定①。狭义的国有资产特指经营性国有资产，尽管具体定义有所不同，但西方国家大多将国有企业界定为：政府当局可以凭借它对企业的所有权、控股权或管理条例， 对其施加直接或间接支配性影响的所有企业，可以概括出的一些共有的基本特征体现在以下几个方面： （1）国家所有的资本（包括中央政府和地方政府直接或间接的投资和参股）占企业资本总额的51% 以上，在控股公司， 国家掌握控股额；（2）政府在企业的经营决策方面能够施加直接或间接的支配性影响；（3）在企业组织制度方面，国有企业一般也实行公司制形式， 具有法人地位；（4）国有企业收益主要通过从事工商经营活动获得，而非靠政府补贴获得；（5）国有企业经营目标一般具有双重性质， 既有盈利目标，同时肩负着社会目标。② 根据2008年颁布的《中华人民共产国企业国有资产法》的定义，企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。由于我国的国有资产属于国家也即是全民所有，因此在理论上而言，国有资产管理的分配与再分配影响不仅涉及到国有资产经营实体部门中的劳动、资本等要素报酬，也涉及到每一个国家公民，应该在这个层面上观察政府国有资产管理、财政政策透过对国有企业活动的影响，而对收入分配与再分配产生的影响。尽管在市场经济条件下企业应当自主经营，其正常的生产经营活动不应当受到政府的干预，但国有企业在所有人性质方面与私营企业的区别，决定了它在行为规范方面异于私营企业，因此需要政府规制；而从政府政策设计角度来看，无论是出于对国有企业异端行为的规制需要，还是在社会经济最大化目标之下的阶段性任务安排，政府在宏观层面上的战略引导与主动的调节（干预）也是必要的。③ 二、国资经营两类“委托-代理”条件下的宏、微观分配问题 企业的本质是一种契约安排，国有资产管理涉及两个层级的委托-代理问题，第一层级即是“国家代理人”受全体人民委托在谋取“国家租金”最大化目标之下对国有资产行使占有、使用、收益与依法处置的代理权；第二层级是企业经理人受所有权力人委托进行具体国有资产经营与管理而形成的委托-代理关系。 就分配效应而言，两类不同信托关系涉及不同层级的初次分配问题：第一类委托-代理关系更多涉及到宏观层面的分配问题，第二类信托关系则更多涉及微观层面的收入分配问题。 宏观层面的分配效应首先在于政府对国有企业的功能定位，前已述及的公共物品、外部性、自然垄断、收入分配不公等“市场失灵”的存在以及出于国家战略安全需要成为国有企业存在的被普遍接受的理由，由此确定国有经济总量比重以及行业之间的差异。以美国为例，美国的国有企业分别为联邦、州和市镇所有， 属于联邦政府所属的主要有电力、全国邮政、国土管理、运输（包括铁路客运、航天、军用航空运输和空中管制）、 保险、 医疗卫生（包括退伍军人医院）、部分工业（包括政府的印刷厂和军事工业）、环境保护等共8类；属于州政府所属的也有8类：本州范围的保险、 本州范围的电力供应、港口、公路（包括部分高速公路、桥梁、隧道的建设和收费）、烈性酒类、医疗、彩票发行、公共交通等