督促起诉-法律监督权理性延伸和科学构建.docVIP

督促起诉:法律监督权理性延伸和科学构建 　　督促起诉是指针对国家或社会公共利益遭受损害，监管部门或国有单位不行使或怠于行使监管职责，案件性质可通过民事诉讼获得司法救济的，检察机关以法律监督者的身份督促有关监管部门或国有单位依法提起民事诉讼，保护国家和社会公共利益的一项民事行政检察制度。 督促起诉的法律性质是督促起诉并非法律的特别授权，而是具有法律监督属性和公益性质的国家干预。作为法律监督机关对国有资产、公共利益监管权的监督，督促起诉本质上是一种程序上的监督权，目的在于督促有权主体积极行使诉权，启动民事诉讼程序对国家和社会公共利益进行司法救济。在法律定位上，督促起诉属检察建议范畴，是检察机关法律监督权的延伸，兼具监督性和指导性。 督促起诉的适用前提。一是有损害国家、社会公共利益的事实或危险存在。只要有损害国家、社会公共利益的危险存在，无论是否有损害结果发生，检察机关都有权督促起诉，以防止严重危害结果的发生。二是损害结果因监管不力或滥用监管权造成。民事交易活动中不存在监管部门监管不力情形的，不属于督促起诉的范围。国有公司正常的民事活动遵循意思自治、契约自由原则，检察机关的公权力不宜介入。三是损害可通过民事诉讼获得司法救济。对国家和社会公共利益的损害直接发生在民事活动中，如损害发生在行政管理领域，可以通过行政主管部门的具体行政行为挽回损失的，不属于督促起诉的范围。 一、实证考察：督促起诉实施情况分析 （一）督促起诉实施情况 2003年浙江省检察院率先在丽水地区开展督促起诉试点工作，并于2004年在全省正式推行，在防止国有资产流失方面进行了积极探索。此后，全国各地检察机关相继进行了督促起诉的实践。2009年，最高人民检察院明确要求全国基层检察院积极探索开展督促起诉工作，为服务大局、维护稳定、避免国有资产流失发挥检察机关应有的作用。截至2010年12月，浙江、贵州、江苏等省都开展了督促起诉的实践探索，积累了有益经验。 实践中，检察机关督促起诉的线索来源主要通过走访相关单位或由检察机关民行与自侦、控申部门在办案中协同获取；督促起诉的对象相对集中在国土资源、财政等国有资产监管部门；督促起诉的范围基本集中在国有资产流失领域；督促起诉的方式兼采督促起诉书、督促起诉意见书和检察建议书；督促起诉的目的主要为挽回经济损失，被督促单位有通过起诉或其他方式寻求救济的自由选择权。经检察机关督促起诉，有关单位提起诉讼的约占60%；虽然没有提起诉讼但接受检察机关意见采用行政协调、和解等方式解决的约占35%；没有采纳检察机关督促意见的约占5%。 （二）督促起诉实施中存在的主要问题 由于立法的缺失以及相关理论研究的薄弱，督促起诉工作仍然存在一些困难和问题，制约了这项工作的深入开展。 1.适用范围有限。目前督促起诉的范围主要集中在国有资产流失领域，对于环境污染侵权、食品安全等侵犯社会公共利益的案件鲜有尝试，仍存在国家利益和社会公共利益保护的盲区。 2.案源渠道不畅。首先，检察机关办理督促起诉的案件线索主要依赖相关部门的提供，取决于相关部门是否愿意配合检察机关的工作。如果相关部门不予配合，检察机关获得案件线索的渠道就极为有限。其次，由于普通群众对检察机关的该项职能了解不多，因此很难从社会上收集到此类案件的线索。最后，检察机关内部沟通衔接不畅。承担督促起诉职责的民行部门因不参与有关案件的查处而无法获取案源信息；自侦、控申等部门可能有这方面的案源信息却没有移送案件的意识，从而导致一些信息的错失。 3.法律文书不统一。督促起诉实践中，检察机关送达被督促单位的法律文书各不相同，有《督促起诉书》、《督促起诉意见书》、《督促起诉通知书》、《督促起诉检察建议书》以及《督促起诉书》等等，影响了督促起诉的严肃性和权威性。 4.缺乏法律强制力。督促起诉主要是建议、督促和监督有关单位向法院起诉，本身没有独立的保障手段强制要求被督促单位起诉，起诉决定权仍由被督促单位掌握。被督促单位基于利益考虑有可能拖延甚至拒绝起诉，只要其没有达到情节严重的程度，检察机关就无法追究其刑事责任。 二、价值反思：督促起诉的必要性、正当性及可行性 （一）督促起诉的必要性 1.国家和社会公共利益救济的缺位。当前，我国正处于经济体制转轨与社会结构转型的特殊时期，损害国家、社会公共利益的情形时有发生。然而，权利的主张者往往对此消极、懈怠，甚至出于利益驱动成为国家和社会公共利益的侵害者，使国家、社会公共利益得不到有效的法律救济或司法保护。 2.现行法律制度的不足。1997年以来，检察机关一直在积极探索通过支持起诉、提起公诉等办法解决国家利益、社会公共利益保护不力的局面。虽然有些案件获得成功，但是由于支持起诉、提起公诉在现有法制框