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推进财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境改革，确保《规划》顺利实施 刘勇 国务院研究中心发展战略和区域经济研究部研究室主任、研究员 课程前言 推进财税金融，城镇住房，生态环境改革，确保《规划》顺利实施。这一讲有四个内容，三中全会对全面深化改革作出了全面部署，如何在城市化发展体制机制中落实呢？我们的这次《规划》提出来了如下要求：要加强城市化制度的顶层设计，要尊重市场规律，统筹推进人口管理、土地管理、财政金融、城镇住房、行政管理、生态环境管理等重点领域和关键环节的体制机制改革，形成有利于城市化健康发展的制度环境，并设专篇对强化《规划》的落实作出了要求。体制机制是两种，一个是市场体制，一个是计划体制，在推进城市化的过程中间，文件要求要尊重市场规律，要让市场机制在城市化的推进中起到更重要的作用，城市化是一项比较复杂的社会活动，它本身带有很多方面涉及到公共利益或集体利益。城市化本身需要政府在里边起到更大的作用。在这种情况下，市场在城市化里边到底起什么作用？有很多争议。 我个人认为，市场在城市化推进过程中还是起着很重要作用的，最主要作用还是这几个方面，首先是城市化模式的选择主要要让市场去选择，城市化的模式无非是就地城市化的模式，还有一种异地城市化的模式，人口从农村到现有的大中城市里边来，这是异地化城市化模式，第二种是就地城市化模式，这两种模式究竟选哪种？主要让市场来选择，这是一种选择。 第二，城市体系是选择什么样的模式？城市体系是大、中、小和小城镇协调发展，是以大城市为主，还是以中小城市为主？这也应该由市场决定，各个地方不一样。如我国东部，大城市比较集中，因此中小城市也许更有意义，因此中部应以中小城市为主，这由市场来决定。我国中西部城市化刚刚起步，稍微规模大一点的城市也许更重要一些。所以，中西部未来应以大城市为主，这也由市场来决定。这是第二个模式选择。 第三个，城市建设采取什么样的模式？是采取紧凑型的模式，还是采取郊区化的模式，这也应该是由市场来决定的，由城市发展本身规律来决定，如有些城市的规模很大，特大城市发展到一定阶段，它就应该郊区化，它就应该扩散，需要更加注重郊区化的模式。广大的中小城市的规模还很小，所以它应该采取这样一种资源要素集中化的模式，也需要采取紧凑型的模式，因此，像这些方面都需要由市场来决定。当然，政府在城市化过程中主要是对城市建设的规划和管理这些方面起着更重要的作用，包括在城市基础设施资金的筹措、经营管理等，这些方面城市政府应起着更重要的作用，即使是在城市基础设施经营领域，也可以采取市场化的手段和模式来推行。 这一章《规划》里边提到了6个方面的机制改革，一个是人口管理，第二土地管理，第三财税金融，第四城镇住房，第五行政管理，第六生态环境体制改革。这里边的人口管理和土地管理在第五章已经讲解了，就不再论述了。关于行政管理，后面有《规划》的专篇来讲解，所以这里边也不重点涉及了。因此，我们这一讲主要讲三个方面的体制机制改革。一个是城市化的资金保障体制，这是一个机制，第二，住房体制，第三，生态环境保护体制。最后也简单地讲讲行政管理，这主要是在《规划》落实措施里边涉及到了行政管理体制。 一、创新城市化资金保障机制 我们首先来看看如何创新城市化的资金保障机制，城市化的整个过程是有成本的，不是毫无成本的人口从农村迁移到城市里边来，或某一个地方、某一个建制镇或某一个农村居民点变成城市，它是没有成本、没有代价的，不是这样的。城市的发展是有代价的，是需要成本的。那么，城市化的成本很多专家都曾经有过分析和计算，现在城市化的转移人口，一个人口从农村转移到城市来，整个费用是需要十万左右，东部也许高一点，东部16万，中部12万，西部要便宜一些，7、8万。成本主要包括这几个方面，一个基础设施，城市的环境容量，第二，社会保障，第三，城市就业。城市就业需要占用固定资产，是需要投资的。第四，住房，住宅也是很大一块。因此，城市的资金成本还是非常高的。城市建设要达到人们的要求，城市整个建设资金的来源还是有限的，需要进一步拓宽渠道。 创新城市化的资金保障机制涉及到这三个方面：第一个，要完善财政转移支付制度。现在城市的资金来源很大一部分靠上级政府的转移支付来实现的，这里边主要涉及到一些城市的基本服务和基础设施的保障，如教育、医疗体制、社会保障等方面的资金，很多都是要通过城市里边的上级政府来转移支付的。现在这样的转移支付更多的是一种专项转移支付，未来将把这个权力下放到地方政府或城市政府，由它来具体安排这些公共服务、基础设施、资金的使用，因为只有地方政府和城市政府更了解当地或城市所面临所需要解决的问题，因此未来要按照人口，特别是常住人口，建立统一口径来确定每个地区转移支付的数量的这样一种制度。而且，这样一种转移支付是一般性转移支付，至于转移支付具体用到