如何理解土地制度改革的红利-中国人保资产管理有限公司.pdfVIP

专 2014 年 11 月27 日 题 宏观经济研究 ·专题研究 研 究 如何理解土地制度改革的“红利” 宏 陈业 观 经 济 报告摘要： 研 究 十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，确定了到2020 年的中长期改革框架。随着各方对改革的期盼与讨论升温，“改革红利”成为一个热门词汇。 但是，关于“改革红利”究竟是什么、“改革红利”如何释放的讨论并不充分。本文尝试以全 面深化改革中的一项重要改革——土地制度改革为例，探讨“改革红利”的内涵和释放路径。 这一轮土地制度改革主要包括农村土地承包经营权流转、农村集体建设用地入市和征地 制度改革三方面的内容。为了便于讨论，不妨将其分为两类：一是主要涉及农业部门的土地 承包经营权流转改革，二是涉及到跨部门的农村集体建设用地入市和征地制度改革。 土地承包经营权流转的“改革红利”，实际上更多是如何通过改革提高农业产出的问题， 是一个直接的“产出效率”问题。改革开放初期实行的家庭联产承包责任制，本质上是实现 农村土地集体所有权和农户承包经营权的“两权分离”。而土地经营权流转本质上是确认和实 现所有权、承包权和经营权的“三权分离”。从2005 年以来，土地经营权流转经多年发展后 已初具规模，但这一制度变革给粮食单位产量带来的提升，不如当年实行家庭联产承包责任 时明显。这是因为，家庭联产承包责任制与传统的小农生产模式实现了 “无缝对接”，但传统 农业生产模式会抑制土地经营权流转“改革红利”的释放。从农业技术“诱导创新模型”出 发，随着农业人口结构的变化，农业生产模式转变的内生动力正逐渐增强。在此基础上，深 化改革和商业创新有望扫除农业生产模式转型的其他障碍，推动土地经营权流转“红利”的 释放。 相比而言，农村集体建设用地入市和征地制度改革在宏观层面的“红利”，首先体现在“分 配公平”上，进而通过与城市化进程有机结合来提高产出效率。在现有的土地管理制度下， 地方政府“经营土地”的行为，虽然有利于快速推进基础设施建设和充实地方政府财力，但 也存在不少弊端。由于建设用地管理和征地制度上附着了巨大的政治和经济利益，这项改革 的难度大于土地经营权流转改革，但改革的力量正在增强。三中全会《决定》在相关改革上 已经做了一些部署，可以顺着“市场起决定性作用”的理念去乐观地展望改革前景。在产权 明晰的情况下，农村集体经营性建设用地和宅基地理论上都可以直接入市。而农业用地向城 市建设用地转化的问题，由于涉及到相对刚性的“粮食安全”战略和 “耕地红线”政策，可 继续采取城乡土地“增减挂钩”的途径实现。集体建设用地入市和征地制度改革，能够实现 土地资源再配臵和土地价值发现，让农民在此过程中获得更多的财产性收入。以土地管理制 度改革为基础的“农民市民化”本质上是将劳动力资源的再配臵与土地资源的再配臵结合在 一起，最后在结果上表现为产出提高和一个合意的城市化进程。 1 / 15 专题研究 目录 一、农村土地承包经营权流转改革 4 （一）土地承包经营权流转经多年发展后已初具规模，但粮食单产提升有限 4 （二）家庭联产承包责任制与小农生产模式“无缝对接”，此后粮食单产的提 升主要依靠生物化学技术 5 （三）小农模式会抑制土地经营权流转“改革红利”的释放，但农业生产模式 转变的内生动力正随人口结构的变化而增强 6 （四）深化改革和商业创新有望扫除农业生产模式转型的其他障碍，推动土 地经营权流转“红利”的释放 8 二、农村集体建设用地入市和征地制度改革 10 （一）现有土地管理制度在一定程度上扭曲了资源配置，增加了社会不稳定 因素 10 （二）集体建设用地入市和征地制度改革难度较大，但“坚冰”已开始融化 12 （三）