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中央地方税权划分与宪法修改 王晶* 目 次 一、涉税问题寻求宪法依据的法治追求 二、中央和地方税权划分现状分析 三、税权划分与宪法修改 一、涉税问题寻求宪法依据的法治追求 近几年来，各个学科的研究与宪法研究的关联度越来越高。随 着纳税人权利意识的提高，像征税这样将国民财富的一部分强制无 偿[1]的转移至国家的行为，依法治税的落实状况受到关注。 依法治税源于近年来对法治的追求，权力合法性[2]问题的讨论 随之兴起。“合法性”是指一种政治秩序值得被人们认可。税收要取 王晶，北京大学法学院硕士研究生。 * 尽管我们现在强调公需说，主张国[1]家在征税之后要为国民提供相应的公共物品， 但这一过程并非一个直接的交换过程，它的非一一对应以及非即时性的特点，加上国家行 政权力的保障让纳税人表面上的感觉就是国家无偿并强制的征收。 哈贝马斯和韦伯对于合法性都有所论述。韦伯认为合理的统[2]治建立在按照法律 产生和按照程序制定的权力之上。哈贝马斯认为 “合法性”是指一种政治秩序值得被人们 认可。而合法性危机是指合法性系统没有提供足够的支持动机。参见哈贝马斯：《合法性 危机》，陈学明译，台（）时报出版1994年版。 北大法律信息网 北大法宝 得政治上的认可，就应具有 “合法性”。国家对税收的汲取权是与国 家统治权力相伴生的一种经济权力。经济权力和军事权力不同，它 不是原始的而是派生的。在法治国家，经济权力依靠法律。[3]而税 法正是对这样一种财政汲取权的法律上的确认。所以对税收 “合法 性”的讨论就转化为对税法的 合“法性”的讨论。而税法的合法化过 程是在宪法上确认涉税原则的过程，因为宪法在法治国家中是统治 者的权力基础，体现了人们对现在统治秩序采取承认的态度，集中解 决了社会规范的强制与承认[4]。 因此，寻求宪法依据就成为对税法规范研究十分自然的路径。 本文也不例外，对于中央和地方权力的划分，直接影响到财政税收体 制，其在整个财政税收法领域处于基础地位，从宪法中找到确定的依 据是十分必要的。 二、中央和地方税权[5]划分现状分析 1．概念的厘清：税权划分 本文所指的税权具体包括税收立法权、税收征管权和税收收益权 或（称税收入库权）[6]。税收立法权划分所要解决的是谁有权力有多少 权力立法征税、立法确立税制。税收征管权划分所决定的是谁来具体 征税。[7]税收收益权划分解决的是准最终享有哪部分税收利益。 2．1994年分税制 1994年1月1日起我国开始采用分税制财政管理体制，该体制 罗素：权《力论— 新社会分析》，吴友三译，商务印书馆1991年版，第86页。 [3] 源于季卫东先生2002年5月24日在北大法律论坛上所作的 “秩序的正统性[4]”的 讲座。 [5]本文对于税权的概念就不作过多的分析，学界对此有所争论，因此，就具体的权 力内容会在本文中加以界定。参见张守文：税《权的定位与分配》，载法《商研究》2000年 第1期。 [6]对于税收政策的制定权渗透在这三种权力之中。 参见白景明：我《国税权划分结构的现状及问题》，[7]载改《革》1996年第3期。 北大法律信息网 北大法宝 的突出特点是各级政府分别拥有相对独立、清晰的财政收支范围，彼 此不能越位。这样，我国的税收被划分为中央税、地方税、共享税三 大类，确定了税收的收益权划分。与之相适应，我国形成了国税局和 地税局两套税务管理机构，他们分别行使不同范围的税收征管权。 立法权方面，分税制出台之后随着地方财政自主权的加大，地方政府 也有一小部分税收法规的制定权，比如屠宰税和筵席税；还有部分税 制的微调权，比如外资企业所得税税率的调节权。但这种权力由中 央授予，权力的使用中央也有权监督，我国的税收立法权仍然高度集 中于中央。同时，在现实中存在一些违法的地方 税“收优惠政策”[8] 以及 “乱收费”现象，使税收立法体制发生变形。 3．目前税权划分体制存在的问题 这种税权划分现状是与我国政治经济体制相吻合的。其存在有 一定的合理性。税收立法权