公共性与行政效率.doc

公共性与行政效率研究 周志忍 内容提要 效率是行政管理学研究的核心课题之一。传统行政效率研究中存在两个明显的缺陷，一是沿袭管理学效率研究范式，忽视研究对象的公共特性，二是局限于综合研究模式。这些缺陷在我国的行政学研究中尤为突出。本文试图表明，管理学效率研究的范式不完全适用于公共部门。公共部门的公共特性产生了诸如效率的合理定位、行政效率的体现方式、公共部门低效率的特殊成因、公共部门提高效率的特殊机制等一系列问题，这些都是行政效率研究应该关注的重大课题。展示公共部门的公共特性给行政效率研究带来的挑战和特殊课题，目的在于引起我国行政学界的关注，从而把行政效率研究引向深入。 关键词 公共性 行政效率 组织效率 效率是管理学研究的核心课题，也是管理实践追求的主要目标之一。不论对“效率”概念做什么样的界定，效率研究都不能回避“谁的效率”这一问题：个人效率还是组织效率？企业的效率还是公共部门的效率？行为主体的工作性质和组织特征不同，其效率的体现方式和影响效率的因素必然有着巨大差别，效率研究当然应该体现和适应这些差别。 行政管理学是以行政机关和其他公共部门为研究对象的，这要求行政效率研究充分体现研究对象的特性，适应公共目标、公共责任、公共环境和公共组织的基本特征。然而，传统行政效率研究基本上嫁接普通管理学（以企业为主要研究对象）效率研究的概念、模式和结论，行政效率研究与管理学效率研究之间存在过多的雷同。可以说，忽视“公共性”是传统行政效率研究的一个重要缺陷，而公共性的凸显则是当代行政效率研究的一个重要发展趋势。 本文从公共部门的主要特征入手，展示公共部门的公共特性给行政效率研究带来的挑战和特殊课题，目的在于引起我国行政学界的关注，从而把行政效率研究引向深入。 公共部门效率的合理定位 管理学研究中存在着“效率优位”，即效率被置于优先和至高无上的地位。对处于竞争环境而只能被动接受市场价格的企业来说，高效率意味着低成本，意味着高回报和高利润，效率至上本无可非议。但是，公共部门的公共性质带来了目标的多元性，目标多元性又要求不同目标之间的选择和权衡。由于效率与公共行政的其他价值和目标之间存在替代和竞争关系，不同情境下效率的合理定位就成为行政效率研究的一个独特问题，对这一问题的关注则是行政效率研究中公共性凸显的标志之一。下面分别从宏观和微观两个角度对公共性与效率定位的关系做一分析。 从宏观上看，公共部门的公共性质必然带来效率与公平之间的选择和取舍问题。宏观行政效率可以用不同国家中不同的制度安排所引起的总体发展速度来解释。其中，制度安排包括政府与市场、政府与第三部门的相对规模和相互关系，政府与社会的关系，政府结构和职能分工，政府的政策规则及其管理活动等等；总体发展速度既包括经济增长率，又包括文化、教育、社会道德水平等方面的社会发展速度。显然，宏观行政效率具有外在性，它关注的不是公共部门本身的工作效率，而是从公共管理对社会的外在影响的角度来评价行政效率。 在以速度为核心的宏观行政效率定义中，并没有为公平留下相应的地位，由此产生了一个效率与公平的平衡问题。经济学家普遍认为，“虽然市场机制讲求公平，但仍无法保证公平”。这是因为，“物品跟随的是货币选票，而不是最大的需要”。市场机制所做的，正是人们要它所的——把物品交给那些出价最高的人的手中，这些人拥有最多的货币选票。有效率的市场制度可能产生极大的不平等。然而，收入分配方面的缺陷并不是市场的过错。“看不见的手可以引导我们到达生产可能性边缘的外围极限，但是，它并不一定是以可以接受的方式来分配这些产品的。质言之，市场机制的优势在于效率，市场的职责也是效率，效率以外的价值主要靠其他机制来实现，而政府正是这样的机制之一。经济学家萨缪尔森等人评论道：“当一个民主社会不喜欢自由放任的市场机制下用对货币选票进行的分配时，它可以通过再分配政策采取措施来改变其结果”。行政学家英格拉姆赞同上述观点：“有许多理由说明为什么政府不同于私营部门。最重要的一条是，对许多公共组织来说，效率不是所追求的唯一目的，还存在其他目标。……在世界许多国家中，公共组织是‘最后的依靠’。它们正是通过不把效率置于至高无上的地位来立足于社会”。从上面的讨论中可以得出结论：公共组织是公平的依靠，追求公平是公共组织的天职，管理学中的效率优位传统并不完全适合于公共部门。 从微观上看，公共部门的公共性质必然带来效率与民主、效率与质量之间的平衡问题。微观行政效率可以用特定政府机构或公共组织提供相同单位的产品和服务所需要的相对成本来解释。微观行政效率即具体行政单位管理和服务活动的产出和投入之间的比率。显然，微观行政效率具有内在性，它着眼于公共部门本身。 追求微观行政效率可能与公共部门的其他价值发生冲突。首先是效率和民主之间的潜在冲突。从行政决策上看，民主往往会导