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推进土地制度市场化改革要解放思想郑振源:??一、问题的提出　　中共十八届三中全会《决定》指明了土地制度改革的目标和要求，即“核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”，“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。?　　然而，在土地制度改革上却遭到有关部门误读和抵制。?　　《决定》说：要“赋予农民更多财产权利”。有关部门却说：“土地产权和用途管制须平衡”，“不能过于强调私权利”，从而不给集体土地入市需要的、与国有土地平等的、法定的建设用地使用权，不给农村宅基地使用权以收益和处分的权能。?　　《决定》说要建设城乡统一、开放竞争而有序的建设用地市场。有关部门却把集体土地入市的门开得很小，只允许不到集体建设用地5%的集体经营性建设用地（国土部解读是经合法批准的存量乡镇企业用地）入市，还不准进入房地产市场；并且给集体经营性建设用地入市规定了“必须符合规划、用途管制”的前置条件，而不谈现行实为计划配置的规划和用途管制制度的改革。按现行的用途管制制度根本无法建成开放竞争、城乡统一的土地市场。?　　《决定》说要“使市场在资源配置中起决定性作用。而有关部门说：“不能过分夸大市场力量”；有位部门领导还直言“市场在土地利用中不能起决定性作用，土地利用要由规划决定”。?　　最后，还给土地制度改革设置了三条底线：一必须保住耕地红线；二必须保障国家粮食安全；三必须保护农民基本权利。?　　有关部门之所以要给集体土地入市，建设开放竞争、城乡统一而有序的土地市场设置这么多限制，限制到开放竞争的土地市场无从建立的地步，主要是担心集体土地入市会冲击耕地红线，威胁国家粮食安全，损害农民基本权利。这就需要分析研究一下：建立开放竞争、城乡统一而有序的土地市场对耕地红线、粮食安全、农民基本权利究竟有什么影响。?　　耕地红线是土地资源计划配置制度的产物，不是保障粮食安全的科学方法　　我国正处于工业化、城镇化发展的中期。工业化、城镇化的发展必然要占用耕地；而工业化、城镇化必须以农业的发展为前提和基础，农业必须能够提供日益增长的城镇人口及日益提高的营养水平所需的食物，而土地又是农业发展必需的基本生产要素，由此产生建设与农业争地的矛盾。在我国人多地少，耕地尤少的土地资源禀赋条件下，这个矛盾尤其尖锐。解决这个矛盾确实是保证工业化、城镇化、农业现代化“三化”同步发展的关键。?　　为解决建设与农业争地的矛盾，1997年修改《土地管理法》，制定了一套实为计划配置的土地用途管制制度。法律规定：政府编制土地利用总体规划和年度土地利用计划，确定耕地保有量、基本农田面积、建设用地总量等指令性控制指标，层层分解下达到地块，单位与个人必须严格按规划确定的用途使用土地。?　　并在第二轮全国土地利用总体规划中规定了2010年19.2亿亩的耕地红线，但这条红线在2000年就被全线突破，于是在第三轮总体规划中确定了2020年18亿亩的耕地红线。虽然国土部一再解释18亿亩是数量与质量并重的指标，但对质量并无指标规定，所以仍然是一个耕地数量指标，并一直以确保耕地面积红线作为保障粮食安全、控制建设用地的手段。?　　然而，计划配置要取得成功，必须能掌握完全信息，制定出准确的计划。耕地红线的确定须要以规划?　　基期的基数和规划年的人口、人均粮食需求量、复种指数、粮作比重、单产、区外可能的粮食供给量等经济变量的准确预测为依据。但现实情况是谁都不能掌握这些经济变量的准确信息，作出准确的预测。19.2亿亩的红线是依据2010年可以实现耕地总量动态平衡的预计作出的，在2000年便被全线突破；18亿亩的耕地红线是根据2005耕地只有18.3亿亩的信息决定的，而2009年土地调查查明耕地是20.3亿亩，离18亿亩还远得很。怎么能拿这些粗枝大叶的预测数，作为刚性的指令来保障粮食安全、控制建设用地呢。?　　其二，粮食产量决定于耕地面积和单产两个因素。耕地面积是一个弹性数据，单产提高得多，不用18亿亩也可以保障粮食安全；单产提不高，即便保住18亿亩也还不够。规定一个刚性的面积红线来保障粮食安全，不是一个科学的方法。?　　第三,也不能用耕地红线来控制建设用地总量。我国尚处于工业化、城镇化发展中期，二三产业和城镇用地肯定还将大扩展。对合理的建设用地需求应当予以保障，而不应严加控制。在市场经济体制下，二三产业和城镇用地需求大多因市场导向而生，建设用地需求总量将由市场决定，而市场变化又有许多不确定性。我们可以对未来建设用地需求作出大体符合实际的预测，但谁也不能准确预测出未来各年各地区建设用地合理需求的准确数量。把粗略的预