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土地流转的“成都模式”产权制度创新 　　摘要：“成都模式”，主要是通过土地确权到户的方式，使农村土地得以进入市场。为了保障该模式的顺利推行，政府还制定了耕保基金制度和联建等辅助制度，与此同时，政府职能转变和完善农民权益保障制度等工作也同步配套进行。 　　关键词：成都模式 土地确权 权益保障 产权制度 创新 　　中图分类号：F 301 文献标识码：A 　　自改革开放以来，我国城市化进程不断加速，对土地的需求也不断增加。《土地管理法》明确指出，只有土地的使用权可以依法转让。这表明，我国现行的土地产权制度，是将“所有权”与“使用权”割裂的。而土地产权的不完整，会引发农村土地大量闲置，农村空心化等问题；另一方面，现今土地资源配置的方式是政府统一规划土地，而这种方式产生了相当高的成本。想要在现有产权制度的限制下取得城市化所需的土地，同时又不损害农民利益，各地政府都需要在产权制度上创新，突破发展中的瓶颈，见表1。 　　全国各地中，成都在制度创新上，取得了显著成就，见表2。表1和表2分别介绍了成都市农村、城市居民家庭在2002年和2008年的基本收入情况。通过“还权赋能”①制度改革，使成都在2002年到2008年间，城市和农村人均收入分别增长0.93和1.02倍，城乡收入比由2.60∶1降低至2.47∶1。 　　而本文将试图以成都改革为例，说明产权制度明晰、以市场指导的土地改革，可以在推进城市化进程的同时缩城乡收入差距，并具体分析“成都模式”的各项改革措施。 　　一、科斯定理与中国现有产权制度与征地制度 　　科斯定理认为：“在产权明晰，交易成本很小或几乎为零的情况下，市场均衡的最终结果，最后都会实现帕累托最优”见图1。其中有一个重要的限制条件即为“市场均衡的最终结果。”而在中国，要合法地将农用耕地转为非农用建设用地以供城市化需要的唯一途径，就是国家采取征用的方式将集体土地转为国家建设用地。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律途径对土地实行征用。”②这种制度一定程度上阻碍了城市化的进程，因为此种计划经济征地制度成本非常高。此外，我国“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”③然而这个“集体”并没有任何一条法律指出是什么组织④，这不明确的产权会使土地交易中的利益得失关系以及权限关系不明确。由此可以推断出，为满足城市化对土地的需要，各地政府必须进行农村土地产权制度的创新，以达到更大的经济效益，见表3。 　　二、“成都模式”的价值借鉴 　　成都的改革使成都的城乡人均收入比从2002年的2.60∶1降至了2008年的2.47∶1，远低于接近3.3∶1的全国水平，扭转了城乡收入差距扩大的势头。“成都模式”中有许多有参考价值的经验值得借鉴。 　　（一）确权颁证，还权赋能 　　科斯定理已指出，明晰的产权是实现资源配置的帕累托最优的前提条件。成都的确权颁证工作，使农村得以成为市场主体，并且积极地促进市场中的生产要素流动，为之后进一步的种种改革措施，奠定了良好基础。由《成都农村土地确权颁证工作状况一览表》可见⑤，成都已颁发各类证书总计412.4本，颁证率都在95%左右及以上，确权工作完成度已达到很高水平。成都的确权工作，主要围绕经营权、使用权展开。这是因为《宪法》中规定城市土地的所有权属于国家，农村土地所有权属于集体，所有权无法流转，且该城乡二元土地制度已不可动摇的存在了数十年。要想真的将农村土地流入市场，就要避开《宪法》中的限制，转而界定更有实际经济意义的使用权。而成都在这一点上的创新，无疑是成功的。 　　（二）耕保基金制度 　　耕保基金制度的作用主要有两方面，一是推进土地确权工作，二是缩小城乡收入差距，让农民从城市化进程中获利。我国的土地分配制度，许多年来都是由政府为主导，统一规划，农民参与的环节较少。而这导致农民在如今这个由政府主导到市场主导的转变中无法及时改变。具体来说，就是产权意识不够。 　　而耕保基金的出台，相当于将“参与土地确权”一事附加上了每年每亩土地数百元的额外收益，是真实可触的利益，因而可以调动农民的积极性，大大助力确权工作的进行。此外，耕保基金来源于城市获得新建设用地的有偿费用，不足的部分由政府补全。其第二个意义，就是耕保基金是将城市从城市化进程中的收益，通过按地分配的方式发到农村居民手中，成为农村居民的收入。这一制度将城市化与农村居民的关系，由矛盾转为互惠互利，实为缩小城乡收入差距的重要措施。 　　（三）综合土地整治 　　土地整治是一项为了在现有产权制度的限制下，为城市争取更多建设用地而出台的措施。其具体内容可概括为，将分配在农村耕地附近的建设用地复垦为耕地，将等量的建设用地的指标，规划在城市周边的本不属于建设用地的土地上，让土地为城市化所利用。在总量上，耕地并没有减