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治理理论和实践中间地带 　　80年代发生的日本福利危机与治理改革是一场围绕福利应由谁负责、怎么负责的问题在政府与市场、政府与居民、中央政府与地方政府、居民与业者等之间开展的权力和智慧的博弈。它的主角是以维护自由资本主义国家和集团利益的官僚为代表的统治阶层和关心民生权利、强调市民参与的一般国民为代表的社会团体，福利改革是他们之间力量和智慧的较量场。 相关概念的归纳和整理 在进入正文之前，这里首先对“社会福利”、“福利国家”、“福利危机”以及“治理”等相关概念做简单梳理和说明。 日本宪法第二十五条第二款中规定，国家“在所有生活层面，都必须致力于提高和发展社会福利、社会保障和公共卫生”。根据宪法条文的表述，在日本，人们习惯于把社会福利与社会保障和公共卫生相提并论，作为社会保障制度的三大支柱之一来理解。 关于“社会福利”的具体定义，1950年社会保障审议会在“社会保障的劝告”中对此做出了如下解释：社会福利是指“向接受国家扶助、身体残疾、儿童以及其他需要援助者，为使其能够自主发挥自己的能力所采取的必要的生活指导、更生辅导以及其他援助成长的措施”。①这是狭义的”社会福利”概念。由于“社会福利”一词本身还具有“社会幸福”的含义，因此，也有人把医疗、保健、交通、住宅、社会教育等生活关联制度都作为“社会福利”制度来理解，这是广义的“社会福利”定义。在现实生活以及行政领域，一般使用的都是狭义的“社会福利”概念。目前，日本有关社会福利的法律共有八部。分别是《生活保护法》（1946年制定）、《儿童福利法》（1947年制定）、《身体残疾者福利法》（1949年制定）、《智力残疾者福利法》（1960年制定）、《老年人福利法》（1963年制定）、《母子及寡妇福利法》（1964年制定）（以上被称为“社会福利六法”）、《老年人保健法》（1982年）以及与以上各法相关的《社会福利事业法》（1951年制订，2000年更名为《社会福利法》）。上述“社会福利八法”是政府开展社会福利行政的法律依据，也是其构建福利社会的基础。由于社会福利具有为社会弱者提供生活保护的功能，这些功能都属于宪法所规定的保护个人生存权和基本人权的范畴，因此，依法开展社会福利活动成为国家和政府福利行政的重要内容。 与上述“社会福利”制度既有联系又有区别的还有“福利社会”和“福利国家”两个概念。“福利社会”是指所有国民都能够得以健康而有意义地生活的社会，或者将此作为理想目标而积极追求的社会。关于“福利社会”的定位，有人把它看作是与经济社会相对应的后产业化社会出现的一种社会形态，也有人认为，“福利社会”是福利国家的基础，是福利国家的一种发展形态②。“福利国家”则是指通过完全雇佣和社会保障政策以实现增进国民福利为目标的国家，或者把追求国民福利放在最优先地位的国家③。日本宪法中并没有出现“福利国家”、“福利社会”的概念，但却有追求全体国民“福祉”的提法，并把国民“享有健康、文化的最低限度的生活的权利”（生存权）和发展“社会福利、社会保障和公共卫生”作为国家责任确立了下来。正因为如此，现实生活中，这些概念的地位、定位和作用是存在较大区别的。 那么，所谓“福利危机”又是指什么呢？在日本，“福利危机”有广义和狭义两种不同解释。狭义的理解一般是针对80年代以后，随着国家社会保障、社会福利、财政负担加重，国民对社会福利需求的社会化程度增加，过去那种自上而下，以行政措施为主的国家主导型社会福利模式已经不能满足居民对社会福利日益增长的需求，属于福利财源投入、服务总量以及类型不足等导致的制度性资源短缺型危机。广义的“福利危机”则与福利国家建设以及政治统治的目标有关。20世纪六、七十年代，始于欧美国家的“福利国家危机”论也波及到了日本。“高福利=高税收”的福利国家因存在效率低下、影响个人自立和企业竞争力以及综合国力的提高等弊端而成为自由资本主义国家改革的对象。受此影响，80年代以后日本也拉开了福利国家改革的序幕，并一直持续到现在。 “治理”（Governance）概念产生于二十世纪八、九十年代，一开始作为化解金融危机的手段得到国际社会的重视。治理因具有多元、同向对等的含义，与传统统治的概念相区别，在很多领域得到使用。由于治理的层次、结构、利益相关者以及参与方式等的不同，一般认为并不存在一个普遍有效或公认的治理模式。国家治理也是如此。国家治理方式的转变实际上是一个综合性的概念，其中既包括政治学中经常提到的“从统治到治理”的转变，也包括经济学中Good Governance，Corporate Governance等公司治理方式的形成以及行政与民间合作方式的转变等社会管理层面的内容。将类似的想法应用到社会福利政策领域，就产生了福利治理的概念。 在日本，福利治理目前还没有一个统一的概