天然气开发与土地利用：法律权利的冲突和协调.doc

天然气开发与土地利用：法律权利的冲突和协调 【专题名称】经济法学、劳动法学【专 题 号】D413【复印期号】2010年08期【原文出处】《清华法学》(京)2010年1期第139～149页【英文标题】Natural Gas Development and Land Use: Conflicts between Legal Rights and Their Resolution【作者简介】王明远，清华大学法学院副教授。 天然气开发往往涉及土地、矿产、水、森林、草原、野生动物、可再生能源等多种自然资源，相关权利的冲突比较常见。本文从立法层面阐释了现行法律法规对天然气开发与土地利用中的权利冲突与协调问题所作的规范，从自然状况、制度和实践等层面分析了导致天然气开发与土地利用中权利冲突的根源，并对相关权利冲突进行了类型化研究。在此基础上，探讨了解决权利冲突所实行的私法自治与政府干预相结合的协调机制和原则，以及所采用的征收、征用、划拨、出让、租赁、临时用地等协调方式，主张应确立公共地役权制度以解决天然气开发中土地利用的权利优先性问题。 【关 键 词】天然气开发/土地利用/权利/征收/公共地役权EE61UU8385239 ????引　言????土地是人类赖以生存和发展的重要自然资源，土地权利以及矿产、水、森林、草原、野生动物、可再生能源等自然资源权利共同构成密切相关、错综复杂的权利体系。在各种自然资源的开发利用中，利益冲突在所难免。本文旨在以我国现行的自然资源立法为基础，以天然气资源勘探、开采与运输为例，剖析自然资源开发与土地利用中的法律权利冲突与协调问题。????一、天然气勘探、开采、运输与土地利用的冲突????天然气开发不仅直接涉及有关石油天然气的立法，而且与《宪法》、《物权法》、《矿产资源法》、《土地管理法》等的某些规定密切相关。????《宪法》确立了天然气、土地等重要自然资源的所有权制度；①《物权法》、《矿产资源法》、《土地管理法》等法律分别从各自角度贯彻和重申了《宪法》有关自然资源所有权的规定。②《物权法》第52条还对油气管道等基础设施的所有权问题作了专门规定，强调油气管道等基础设施依照法律规定为国家所有的，属于国家所有。而《矿产资源法》第3条强调地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。????《物权法》还对天然气开发相关权利的性质和类型进行了规范。对于依法取得的探矿权、采矿权，《物权法》第123条赋予其用益物权的性质；同时，该法在用益物权编中设立土地承包经营权、③ 建设用地使用权、④ 宅基地使用权、⑤ 地役权等用益物权类型。⑥ 这些用益物权都依附于土地而成立，既有可能成为天然气开发的重要支撑条件，也有可能在天然气勘探、开采与运输等不同阶段与天然气开发产生矛盾。例如，地下铺设和地上铺设的天然气管道可能需要确立相应的地下或者地上建设用地使用权，从而极易与该土地上原有的土地承包经营权、宅基地使用权、建设用地使用权以及其他用益物权发生冲突，需要通过相关协调机制进行处理。????《矿产资源法》第3条对开然气开发中的探矿权、采矿权做出了确定。《土地管理法》对天然气开发与土地权利的冲突和协调规则做出了规定，对天然气管道建设临时使用土地问题也做出了规范。⑦ 这种土地使用权和国外的公共地役权在实质上存在一定的类似之处，即都确立了土地使用权的优先性。????《石油天然气管道保护条例》从管道安全和保护的角度对相关利益主体的土地利用问题做了规范。⑧ 此外，该条例还对通过征用方式取得土地使用权以及对受损害主体的补偿做出了规定，⑨ 但并未对相应的征用程序和补偿标准做出详细规定，实践中必须结合《物权法》和《土地管理法》等法律的相关规定进行处理。????（一）权利冲突根源分析????从天然气开发直接涉及的诸多立法可以看出，天然气开发与土地利用难以避免地存在诸多矛盾和冲突，正确把握这些矛盾与冲突的根源有助于完善天然气立法体系，提高天然气开发的效率。以下个分别从自然层面、制度层面以及实践层面探讨天然气开发与土地权利冲突的根源。????从自然原因的角度看，天然气等矿产资源和土地之间的自然状态难以截然分开，甚至存在着彼此包含的关系，共生、伴生现象极为常见。例如天然气与土地难以直接分离，需要借助相关工具和措施才能使其独立出来从而对其加以利用。实际上，土地这一概念在生态学上就是指由气候、地貌、岩石、土壤、植被和水文等自然资源共同作用下所形成的自然综合体。⑩????从制度层面看，一方面，我国实行土地所有权和其他自然资源所有权相分离的原则，容易引发土地权利和其他自然资源权利的冲突。鉴于许多自然资源，尤其是天然气等矿产资源具有不可再生性，且往往事关社会公共利益、国家战略意义，多数大陆法系国家都规定重