农村闲置宅基地退出机制探析-武汉大学环境法研究所.pdfVIP

生 态 文 明 法 制 建 设 ——2014年全国环境资源法学研讨会（2014.8.21~22·广州）论文集 农村闲置宅基地退出机制探析 —— 以土地资源保护为视角 陈廷辉 田景杰 （西南政法大学 经济法学院；重庆 401120 ） 摘 要：宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。宅基地使用权是我 国特有的一种用益物权形式。目前，农村闲置宅基地的大量存在并呈不断增加之势，造成了土地资源的 巨大浪费。造成农村宅基地闲置的原因是多方面的，但制度性缺陷是重要因素，应尽快积极探索宅基地 使用权流转办法，在尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，整合农村零星、闲置、低效利用的土地资 源，依法盘活和利用好农村现有宅基地，探索建立符合农民合理需求的宅基地退出补偿激励机制，建立 规范的农村宅基地市场，最终达到提高土地利用效率和集约化水平的保护土地资源的目的。 关键词：农村宅基地闲置 退出机制 补偿激励 土地资源保护 一、问题的由来 在我国农村，普遍存在这样的现象：就是每村都有一些多年没建房子、处于荒芜或者废弃状态 的宅基地。不管造成宅基地闲置的原因是什么，这种现象显然对本来就宝贵有限的土地资源是一种 极大浪费，尤其是对日益减少的耕地资源，更是雪上加霜。因此，必须盘活这些闲置的宅基地，提 高土地利用率。宅基地作为一种农民生存的基本资源，涉及到居住权、生存权等问题，采用强硬的 公法制度，有可能侵犯农民的基本权益；采用私法手段，虽然能够充分尊重农民的意愿，但可能最 终因为农民意愿的不足而难以解决问题。针对大量农村宅基地闲置和低效利用情况，积极探索农村 宅基地退出机制，以充分利用好农村宅基地资源，拓展农村的用地空间，这对政府土地执法管理能 力是一个不小的考验。 二、农村宅基地利用现状1 按照《土地管理法》的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省、自治区、 直辖市规定的标准。但在实践中，这一标准并未得到有效执行，农村宅基地存在不少问题。主要是： （一）超标准占用宅基地 超标准占用宅基地现象十分突出，造成了宅基地对耕地资源的大量挤占。超标准占用的主要表 现：有的是一户多处宅基地，有的是尽管一户一处宅基地但面积明显超过标准。 据中部某省国土资源部门的抽样调查，全省约 15%的农户一户拥有多处宅基地，城中村和城乡 结合部的一户多处宅基地比例更是高达 40% 以上。即使是一户一处宅基地的农户，建房占地面积超 标准现象也很普遍。各地尽管大多对每户宅基地的审批指标控制在 120－200 平方米，但绝大多数 农民都将这一指标理解为住房主体建筑的墙基面积，并未将辅助用房、柴草垛、场院、院落等占地 面积包括在内，因而在主体住宅之外尽可能多地占地、乱搭滥建，形成相互攀比、多占土地的不良 风气。超占现象在平原地区更为多见，超出的面积也比较大。据北京市有关部门调查，郊区某镇农 民户均宅基地 1.2 亩，户均 1.15 个宅院，按“一户一院”标准，超标占地面积合计占宅基地总面积的 59% 。据东部某省调查，该省农村居民点用地按人平均由 1996 年的 122 平方米增加到 2004 年的 164 平方米，增加 34% 。 （二）大量闲置宅基地 闲置宅基地现象大量存在，造成土地资源极大浪费。农村宅基地闲置的主要表现，一是“建新 不拆旧” ，二是举家进城务工的农民在农村的房屋长期闲置。在农村不少地方，农户建房申请新的 宅基地，新住宅建好并搬入居住后，原来的旧房不拆、旧宅基地不交。 据上述中部某省国土资源部门对该省一个县的调查，该县全部 9792 个自然村中，50% 以上存 在“建新不拆旧”现象。国土资源部的调查显示，农村闲置宅基地、空置住宅占地、村内空闲地面积 占农村居民点用地总面积的 9%，宅基地闲置浪费现象普遍而且严重。宅基地及住房闲置，不仅浪                                                                1 新华网：为什么要改革完善农村宅基地制度，http://news.xinh /politics/2014-01/01/c_118789778.htm ，访 问时间：2014