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联村社区治理若干问题论析 　　摘要：联村社区是因应提高农村公共品供给效益、加快城镇化集聚效应、优化农村基层综合管理的产物，具有正当性。农村“联村社区”与“行政村”关系的背后是微妙的行政权与自治权之间的张力，牵涉着“乡―村关系”的构建。联村社区治理的关键是既不能赋予“社区”凌驾村级组织的权能，也不能使“社区”缺乏基本的整合能力。乡镇派出机构的“行政路线图”有失偏颇，“党委路线图”是一种选择；联村社区治理的困境是域内各村缺乏对社区的认同，如何破除其自私积弊导致的社区合作困境是一个大问题；社区服务中心由政府招聘的专职社工运作，在理论和实践上都具有拨乱反正意义。 关键词：联村社区；行政村；治理 中图分类号：D638文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）03-0005-07 一、联村社区问题的提出 城乡发展一体化是破解中国“三农”问题、破除城乡二元结构的根本之举，将给农村社会带来历史性的深刻变化。近些年来，农村城镇化、基本公共服务均等化、农村基层社会管理创新等形成的“合力”推动着农村基层管理体制的变革。其重要表现之一，就是设置农村社区。农村社区的设置现实中主要有两种类型，即“一村（指行政村，下同）一社区”和“几村一社区”。“一村一社区”，就是以一个原有行政村为单元设置社区，虽然它也潜存着“社区”与“行政村”的关系问题，但相对比较简单。“一村一社区”还有一种情况，就是几个行政村合并后建立一个社区，可称为“并村社区”。“并村社区”实际上已合并为一个行政村，在实质性并村社区，其“社区”与“行政村”的关系与“一村一社区”基本类似。“几村一社区”，又称“多村一社区”或“跨村社区”、“联村社区”，即覆盖数个行政村范围的农村社区，其目的，内涵了提高公共品供给效益、加快城镇化集聚效应、优化农村基层综合管理的多重追求。 由于“联村社区”是自“撤社建乡”后，国家政权第一次大规模往乡镇以下延伸，因此受到学界和社会的广泛关注。实践中也面对以下一些突出问题：乡镇（街道）政府到底该不该设置跨行政村范围的社区、建立（派出）治理机构？社区与域内各行政村在组织关系上应怎样建构，是行政领导式的关系还是指导式的关系？社区与行政村在农村公共品供给关系上应怎样构建，是各管各的还是整合运行？农村公共服务与管理的日常工作平台应该由谁来搭建，是政府还是行政村？正确认识和解决这些问题，直接关系到农村社区今后的发展命运。 二、联村社区建设正当性及其治理难点的理论分析 在多村的范围内建立统一的社区，在当下的中国显然非民间力量可为，而是政府的“建构秩序”，是一种政府行为。在“多村一社区”的背后，是敏感的“乡―村关系”，而乡―村关系又反映了“国家―社会”的关系，体现了“行政权”与“自治权”之间的张力。“乡―村关系”目前的法律定位是“乡政村治”，具体来说，乡镇是最底层的国家行政体，村是社会基层的群众自治体。因而，乡―村关系不是“领导―被领导”的行政从属关系，而是“指导―协助”的关系。乡镇政府指导和支持村民自治组织开展自治但不干预村民自治范围内的事务；村民自治组织协助乡镇政府开展工作。“多村一社区”的建构可能会对原有“乡―村关系”的取向带来改变。其中，必须正确认识和处理相互关联着的三个重要问题：一是乡镇（街道）政府该不该建构跨行政村范围的社区？二是乡镇政府该不该在联村社区建立（派出）治理机构？三是社区治理机构与社区内行政村到底应该是一种什么样的关系？ 笔者认为，在农村人口相对集中居住的地区构建联村社区具有正当性。在中国的山区，自然村落数量众多、空间分散，人口集聚规模小，因而往往采取“一村一社区”的建构模式。但是，这种模式也显示出了明显的不足：相对于公共服务设施建设的大量投入而言，它的服务人群过少，公共服务设施势能过剩，投入效益不高；随着我国城镇化速度的加快，在未来的数十年内大量农村人口将向城镇转移，届时，星星点点的以目前行政村为单位建设的社区基本设施，有可能成为历史的遗迹，这将造成历史性的浪费；向农民提供均等化的基本公共服务本该是政府要承担的事情，政府没有能力向繁星一样散布的农村社区提供均等的服务管理人员。因此，在农村人口相对集中居住的地区构建联村社区，一者有利于提高公共服务设施等资源的使用效益；二者有利于顺应并引导广大乡村向小城镇发展；三者也增加了政府承担农村公共服务和管理成本的现实可行性。所谓“联（跨）村社区”，就是在保留行政村体制不变的基础上，根据地域相近、人缘相亲、道路相连、生产生活相似的原则，把若干行政村组合为一个综合服务区域，其远景目标是发展为一个中心村乃至小城镇。 既然在农村人口相对集中居住的地区构建联村社区具有正当性，那么，这种社区治理机构由政府来构建并派出，在当下的中国也就势所必然。这不仅是因为基本公共服务的提