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简述联合国难民署的发展历程与问题出路 　　摘 要：近几年来，随着世界局部地区动荡不安，产生的大量难民已经成为各国面临的重要议题。联合国难民署作为世界上致力于解决难民问题的国际组织，其身份象征和功能作用一直备受瞩目。本文主要回顾联合国难民署成立的历程，在肯定联合国难民署在解决难民问题发挥积极作用的同时，也试图对它面临的问题与挑战进行初步探讨。 　　一、回顾联合国难民署成立的历程 　　第二次世界大战结束后，国际社会难民问题严重。为了尽快解决难民危机，1950年12月14日，联合国大会通过第428（V）号决议决定成立难民事务高级委员办事处。办事处于1951年1月1日开始运作，计划为期三年，随后解散。7月28日，联合国制定《关于难民地位公约》，为协助难民及制定基本章程奠定法律基础[1]。 　　成立之初，联合国难民署面临首个紧急任务。那时苏联与匈牙利革命之间爆发冲突，滋生了大量难民。尽管意识形态上的冲突一直笼罩全球，但是联合国难民署还是从人道主义出发，公正的解决了?@场危机。难民署的贡献与作为，不仅为自己赢得了良好的声誉，同时也获得了世界各国对其地位的普遍认可。 　　联合国难民署致力于帮助第三国家反对殖民主义和帝国主义的斗争。1958年，联合国授权联合国难民署帮助解决阿尔及利亚在反对欧洲殖民主义、争取民族独立斗争中出现的难民问题，这是难民署首次向第三世界国家提供难民救助[2]，标志着难民署在难民保护和人道主义援助方面开始了更广泛的全球性任务。1959年，联合国呼吁成员国为解决难民问题协同努力，并将该年定为“国际难民年”，此举意味着难民问题正式成为全球性议题。难民署的职责也开始逐渐摆脱冷战时期意识形态的桎梏，认识到南北差距所导致的新的问题领域，并致力于做出不懈的努力。 　　60年代联合国难民署的主要任务是援助非洲和亚洲地区。联合国难民署采取就地安置的措施，保证尽量不给当地居民带来困扰。截至1969年底，联合国难民署的全球项目基金约2/3都用于解决非洲问题[3]。70年代，联合国难民署在帮助非洲进行难民遣返工作的同时，在大西洋的另一端，拉丁美洲的阿根廷、智利等国家开始出现政治动荡。例如，1971年智利的阿连德政府被推翻后，涌现大量难民。然而，最为严重的情况发生在印度支那地区，为了援助战争造成的300万难民，联合国难民署开始在东南亚地区成立办事处。 　　90年代以来，虽然国际形势的总体保持和平与发展，但是局部地区冲突不断，战争频繁发生。然而，难民问题也不再仅仅是不发达地区的专属，一些欧洲国家也涌现了难民潮。这个时期联合国难民署的任务尤为艰巨。他们要求帮助难民逃离冲突地区，并为他们提供救济措施；利用所学知识帮助国内流离失所者，并为无国籍人民发挥积极作用。援助范围的扩大意味着承担的责任更多。进入到本世纪后，不断出现的新问题使得联合国难民署备受考验，但无论如何，联合国难民署仍然是解决难民问题主要力量。 　　截至目前，联合国难民专员办事处已经有9700多名工作人员，他们分布在126个国家奉献力量，为6，000多万名难民及其他需受关注的人士提供保护。同时，约有88%的工作人员在前线项目点工作，并往往位于困难和危险的地点。截至2016年，机构所需的资金预算从成立之初的30万美元增加到了65 亿美元[4]。 　　二、联合国难民署援助难民的特点 　　联合国难民专员办事处由联合国大会和经济及社会理事会共同管理。难民署难民事务的高级专员由联合国大会选举产生，并接受联合国设立的执行委员会监督。联合国难民署主要包括五个部门：难民事务高级专员办事处、国际保护部、行动部、交流和信息部、人力资源管理部。 　　联合国难民署保护难民具有两大特点。第一，提供具有法律意义上的保护。根据1951年《公约》的第1A条第2款对“难民”一词的界定，难民指的是因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于其一社会团体或具有某种政治见解的原因遭到迫害而留在其本国之外，并且由于此畏惧而不能或不愿返回或受该国保护的人。在此意义上，无国籍人也可能是难民，其“本国”（即国籍国）当理解为“以前经常居住国家”。对于具有多重国籍的人，仅在其他国籍无效（即其他国籍国不为其提供保护）时，才可被认为是《公约》之下的难民[5]。由于当时国际环境所限，《公约》中对难民仅仅限制在1951年前成为难民的人。伴随着其他地区难民不断涌现，促使难民署的工作开始向第三世界扩展。难民的范围也在1967年的《议定书》中得到修订，将难民定义扩大到全世界难民均可适用。 　　基于《公约》和《议定书》的规定，联合国难民署确认了难民保护的基本原则。一是“不推回”原则。主要含义是不得将难民驱回到其将面临危险的本国或他国。它包含一个前提，即如有正当理由认为难民足以危害所在国家安全，或者难民已被确定判决认为犯过特别严重罪行并构