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英国碳预算对中国的启示 《京都议定书》作为人类就气候变化的第一次有效回应，要求发达国家在共同但又区别原则基础上做出强制性减排承诺，然而2005年京都议定书生效至今的履约进展说明，单靠国际条约和自己承诺不足以解决集体行动难题。 2008年英国正式制定《气候变化法案》开始以法律应对气候变化，2009年3月经王室批准正式成为世界上第一个为减少温室气体排放建立起法律约束性的国家。在气候变化法案中最关键的莫过于“碳预算”方案。作为《气候变化法案》中的核心条款，碳预算第一阶段将建立三个具有法律约束力执行周期，每个执行周期为五年，每五年为一个周期，分别是2008到2012、2013到2017、2018到2022，其中2018到2022年排放至少要比1990年减少34%；如果哥本哈根会议上达成全球气候变化协议，将增加碳预算。 碳预算与现有减排体系相比有哪些不同？它的意义主要体现在哪些方面？对中国有什么启示值得探究？ 碳预算为何物？ 碳预算是借用财政科学中预算的概念，表示在给定的一段时间内允许排放到大气中碳的数目，碳预算并不是现在才出现的概念，联合国开放计划署《2007/2008人类发展报告》明确指出碳预算开启于《京都议定书》策划者们。从范围上看碳预算有可以分为全球预算和国家预算，国际社会普遍认为全球升温2℃是人类能够承受气候变化的最高极限从而基本确定了人类能够排放的最高上限，这是全球碳预算；而国际社会减少碳排放主要途径是建立国际框架国家履约来实现，而国家履约过程一般又会设定预期年份和预期目标，如2020年在1990年基础上减排20%，2050年在1990年基础上减排60%等等，这是国家预算。然而国家预算的设定并不代表在实现预算目标的过程中就能实现预期排放限额，一个时间点减排目标的达成很可能在达成过程中出现超出自己预期的后果。 如上图假设I+II代表着国家预算，向下倾斜的直线代表着实现国家预算的履约轨迹，然而减排一般不会直线下降，往往是某一时间点达成碳排放目标后有一个微小的反弹，因此现实的排放限额只能是曲线下方的面积，所以碳减排以具体时间点目标来设定可能并不能反映出事物的全貌，再加上碳在大气的累积效应，能够表示承载力的碳预算优势凸显。碳预算不仅要完成具体年份的减排目标，如2020年在1990年基础上减排20%的目标，还关注在实现这个目标背后所具备的潜在含义，如以GDP计算的碳强度的逐年下降，温室气体排放总量或快或慢的持续减少，碳预算还要求其目标一旦设定那么减排的整个过程将持续受到关注，无论采取什么措施碳排放量都必须控制在预算范围内。碳预算概念本身也说明人类社会第一次把碳排放和国民经济运营联系起来，使碳减排工作渗透到经济活动的每一个方面，并要求每一项重大决策都必须考虑碳的排放和吸收。 执行与规模是关键 既然碳预算关注碳减排整个过程，也试图比现有减排体系拥有更好的结果控制，那么碳预算就必然需要比现有减排体系拥有更为充足的政治意愿、更为完善的设置原则和更为坚定的执行机构，显然《气候变化法案》也做出了相应安排。 《气候变化法案》明确指出为确保碳预算长期正常运转，政府首脑应对碳预算负有直接政治责任，也就是说如果执行周期碳排放超过了预算那么政府首脑将承担法律责任；气候变化法案还要求碳预算清晰具体，每个执行周期详细而确定，不得因为任何原因而擅自改动；在日常监测和管理上，气候法案还要求设立独立的专门机构（气候变化委员会），政府提供使该机构正常运转的资金和技术；此外在执行上碳预算应尽量避免与欧盟排放权交易体系等现有减排体系重合，但在政策措施上却又要尽量利用现有的体系和政策过程，争取把它们有效整合进来。碳预算具体实施过程中还需切实考虑预算成本有效原则，即在诸多政策组合中尽量选择成本最小化。总的说来碳预算要成功实施必须经历以下几个步骤：评估和计算确立总预算；分解总预算至部门预算；为预算实施确定责任主体；对碳预算实施过程监测和评估；超预算惩罚机制；预算系统的灵活性包括“借”未来预算的制度安排；排放权交易在总预算中的作用。 碳预算设置过程和执行上的完备性说明了碳预算对温室气体减排目标的严肃性，但仍然存在一个关键问题即碳预算规模，预算规模太大不可能实现应对气候变化的目的，规模太小又可能成本巨大而难以实施，因此对碳预算规模评估显得就尤为重要。评估不仅包括全国温室气体减排的经济技术潜力还包括碳预算应该涵盖的范围。预算是对整个英国设置预算还是像欧盟排放权交易体系一样只是对某些重点行业；预算能否对6种温室气体都做出要求，国际气候机制目前尚无管制的航空和航运排放量能否包括进来等等；如果国内减排经济代价过于昂贵那预算能否可以通过购买碳信用执行。英国还基于到后京都谈判的成功与否，明确提出了意向性预算和过渡性预算，也同时考虑到了后京都机制在国家减排承诺和排放权交易的可能性，因此碳预算并不