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农地非农化过程中农民土地权益保护 ——基于产权经济学的研究 刘 愿 著 2012年夏 本研究获华南师范大学经济与管理学院学术发展基金及教育 部人文社会科学研究青年基金项目（09YJC790099 ）的资助。 “如果认为国家的决定比个人的权利重要，那很可怕。” ——热田夫妇（日本成田机场“钉子户”）：《热田照的故事——三里冢斗争史》，2002 年。 内容摘要 在经济发展过程中，中国城乡差距不断扩大，农民土地权益受损及耕地流失问题在 农地转用过程中日趋严重，“三农”问题成为中国经济可持续发展的一大瓶颈。由此引 发的关于中国农村土地制度改革的争论分为三派观点。第一种观点主张维持现行土地制 度，通过提高土地征用补偿标准、将失地农民纳入社会保障体系、赋予农民土地发展权 等途径保护农民土地权益。第二种观点基于南海土地股份制的实践，主张打破农地转用 的国家垄断，允许农村集体建设用地使用权入市流转。第三种观点认为中国“三农”问 题的症结在于农民并不真正拥有土地产权，改革的方向是土地私有化。 本书的中心观点是，由于现行土地制度存在的缺陷，在农地转用过程中农民的谈判 能力较弱，其土地权益容易遭受地方政府和集体的侵害；切实保护农民土地权益，必须 切实改革我国农村土地产权制度尤其是现行的农地转用制度。本书认为，有效的产权保 护是长期经济增长的关键，产权保护的有效性取决于产权的法律界定状态、交易成本大 小及政府保护产权的意愿和能力。在现行土地制度下，地方政府出于自身利益缺乏保护 农民土地产权的激励；乡村集体及其代理人作为政府代理人角色凸显，倾向于侵害而非 保护农民土地权益；农民享有的土地产权不完整，捍卫其土地权益的谈判能力与激励不 足。因此，在农地转用过程中，农民土地产权价值总是进入巴泽尔意义上的公共领域， 成为各利益主体角逐的对象。为证明上述命题，本书对不同农地转用模式进行了两个层 次的比较研究。 第一层次，本书比较在现行农村土地制度下，国家征用模式、深圳农地国有化模式 及以佛山南海为代表的土地股份制模式对保护农民土地权益的影响。本书分析表明，在 现行土地制度下三种模式均不能切实保障农民土地权益：土地市场政府垄断及双轨制是 土地过度征用的根源；深圳农地国有化从长远看破坏了原村民的自生能力，其实质是城 市化的陷阱；南海土地股份制下农民的股权收益是有限的，其实质上是土地再集体化。 第二层次，本书以台湾地区及日本为例，介绍了农民土地所有制条件下的农地转用问题。 台湾地区及日本以市场交易而非国家征用为主实现农地转用，农民凭借土地要素分享土 地增值收益而致富，国家则通过税收等方式实现地利共享。 为建立一套有效的保护农民土地权益的机制，本书提出四个政策主张。第一，强化 农民的土地所有者地位，严格保护农民的土地承包经营权及收益权。第二，我国应制定 《土地征用法》，将国家土地征用权严格限制在公益事业范围内。第三，打破农地转用 的国家垄断，允许农村集体经过政府审批直接实现农地转用。第四，完善农村土地股份 制，实现政社分离、严格农村集体经济组织财务制度、解决股权流动性问题。接着，本 书提出了四个有待进一步研究的问题，即农民土地权益保护与城市化的协调发展问题、 土地股份制的内部治理问题、新制度下农地转用监管问题、扩展比较研究的范围。最后， 本书认为，财产权利保护在任何一个经济社会，尤其是在中国这样的转型经济中具有广 泛的普适性。与其说本书是站在农民的立场为其申张权益，不如说是为探索在转型期中 国依据法治原则保护公民财产权利作出的一次有益尝试。 关键词：农地转用 国家征用 农地国有化 土地股份制 财产权利保护 The Protection of Peasants’ Land Rights in Farmland Conversion: A Study Basing on Property Rights Economics Abstract With the