溆浦县中医院诉溆浦县邮电局不履行法定职责案57.doc

溆浦县中医院诉溆浦县邮电局不履行法定职责案 一、案情介绍 原告湖南省溆浦县中医院认为被告湖南省溆浦县邮电局不履行“１２０”急救专用电话开通职责，向湖南省溆浦县法院提起行政诉讼。原告诉称：根据上级文件的规定和主管部门批准，向被告申请开通“１２０”急救电话，被告拒不作为，致使原告损失惨重。被告辩称：原告申请“１２０”急救电话，不符合湖南省卫生厅、省邮电局（９７）１５号《关于规范全省“１２０”医疗急救专用电话管理的通知》的规定；邮电局是公用企业，不是行政机关，不具备行政诉讼中的被告资格，也没有法规授权给县邮电局行使行政职权。被告对原告未做出任何具体行政行为，原告无从提起行政诉讼。原告如果认为是湖南省邮电局委托被告作出具体行政行为的，那么本案的被告应是湖南省邮电局，而不是溆浦县邮电局。原告的诉讼请求不符合行政诉讼法律规定，法院应予驳回。溆浦县法院经审理查明：县中医院的申请符合文件规定并办理了有关审批手续，县邮电局为县中医院安装了“１２０”急救电话，但是该电话一直未开通。但溆浦县法院认为，被告县邮电局是企业单位，不具有通讯管理的行政职能，没有给原告县中医院开通“１２０”急救电话的法定义务，县中医院的诉讼请求不能成立。县中医院不服遂提起上诉，后怀化市中级法院经审理认为：县邮电局在接到县中医院的申请后拒不开通“１２０”急救电话，是不履行职责的错误行政行为，应当纠正。县邮电局为推卸责任而提出的县中医院申办不符合文件规定、自己已经履行了开通“１２０”急救电话的义务、不具备行政诉讼被告资格等辩解理由，均不能成立。县中医院的主要上诉理由成立，应当采纳。据此判决：一、撤销溆浦县人民法院（１９９８）溆行初字第６６号行政判决；二、限被上诉人溆浦县邮电局从接到本判决书的次日起１５天内为上诉人溆浦县中医院履行法定职责。 二、基础知识 该案涉及行政诉讼被告资格问题，而行政诉讼被告应具有以下法律特征：必须是行政主体；必须是作出具体行政行为的行政主体；必须是被指控并被法院通知应诉的行政主体。在行政法上，行政主体是指享有行政权，能以自己的名义实施行政决定，并能独立承担该行为所产生的法律效果的社会组织，包括职权行政主体和授权行政主体两类。行政主体实际上就是代表公共利益的抽象人格，是公共利益集合和分配者的法律化。由此，认定是否具有行政主体资格成为行政诉讼被告资格确认的关键之一。此外，认定某一社会组织是否应履行法定的行政职责，也与其行政主体资格的认定有密切关系。 三、争点及评析 从本案来看，原被告双方争议的焦点主要有两个，即县中医院的申请是否符合上级文件的规定和其是否具有行政主体资格。对于第一个问题，经法院查明县中医院的申请符合文件规定并办理了有关审批手续，而且县邮电局已为县中医院安装了“１２０”急救电话，只是一直未开通。这一事实从某个角度印证了县中医院的申请实际上符合文件的规定。对于第二个问题，县法院认为县邮电局不具有行政主体资格，并以此作出原告败诉的裁决。因此，确认县邮电局是否具有行政主体资格是本案的关键所在。 （一）行政主体资格的认定 在确认行政诉讼被告（被告适格）的逻辑过程中，首先要认定涉案主体是否具有行政主体资格。不具有行政主体资格的社会主体，实施侵犯公民、法人或者其他组织的人身权和财产权的行为，则依民事诉讼或其他途径来寻求法律救济。其次，要认定行政主体的行为性质，某一社会组织具有行政主体资格，并不意味着其所实施的行为都属于行政行为。从代表行政主体的公务人员的角度来看，公务人员实施的行为可能是公务行为，也可能是个人行为。对是否公务行为的判断，可按照该行为的实体内容和程序形式，以及结合时空、名义、目的、职责等因素进行分析。但是，公务行为并非都是行政行为，也可能是宪政行为（如违宪行为）或民事行为（如行政机关购买办公用品），甚至可能是刑事犯罪行为（如刑法中的单位犯罪）。一个公务行为是否行政行为，须根据行政行为的构成要件来把握。行政行为的构成要件，包括行政权能的存在、行政权的实际运用、法律效果的存在以及意思表示形式的存在四个方面。最后，在认定具有行政主体资格和实施了行政行为的基础上，还需要考虑被诉行政行为是否属于行政诉讼受案范围以及其他因素。我国行政诉讼法的受案范围主要限于侵犯公民、法人或者其他组织的人身权和财产权的具体行政行为，但现行立法中并未对具体行政行为的法律概念进行明确界定，而是根据《行政诉讼法》以及有关司法解释的排除式立法来进行消极界定（1991年5月最高人民法院颁布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》中曾对具体行政行为作出过司法解释，但在1999年11月最高人民法院颁布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中放弃了对具体行政行为概念界定的立法努力）。 在本案中，县人民法院认为被告县邮