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深化以产权明晰为核心的农村土地制度改革 深化以产权明晰为核心的农村土地制度改革 -------------------------------------------------------------------------------- 发表日期：2010年4月9日 出处：中国农经信息网 作者：党国英 本页面已被访问 398 次 　“十一五”期间关于农村改革认识的深化，莫过于中央对“统分结合的双层经营体制”的新解释。党的十七届三中全会通过的《决定》实际上重新定义了“统分结合的双层经营体制”。按中央新的精神，家庭经营层次强调使用先进生产手段，着力提高集约化水平；统一经营则强调形式的多元化，培育农民新型合作组织，提高农业生产的组织化程度。 　　《决定》指出，要按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理16字原则进一步完善农村土地管理制度”。产权明晰的政策概念过去曾经在关于国有企业改革的高层决策文件中出现过，用于农村土地管理改革方面尚属首次。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，是产权明晰的基本内涵。 　　改革部署的两个关键突破，一是确定土地承包关系保持稳定并长久不变；二是决定在未来的改革中逐步建立城乡统一的建设用地市场。今后将严格界定公益性用地和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。对于城镇建设用地范围以外的集体建设用地，其用于非公益性建设项目，将允许农民参与开发经营。根据这些改革意见，国家有关法律正在修订。可以预见，这些改革新举措将推动我国土地要素统一市场的建立。 　　“十一五”期间中央政府与地方政府在农村土地管理中的博弈 　　在合理规划的前提下，我国土地资源可以适应农业市场和经济建设的需要，但事实上耕地过度占用的势头难以遏制，土地浪费非常严重。在土地控制方面，中央和地方的博弈关系中，中央似乎处于不利地位。这种情形在“十一五”规划执行期间十分明显。 　　中共十七届三中全会召开前夕，地方政府和商界对会议将要作出的《决定》十分关注。从我们的调查和媒体披露的消息看，地方政府和商界热切希望农村土地制度有大的变革，他们在以下一些方面有强烈兴趣或采取了一些行动。 　　第一，希望放松建设用地审批，扩大建设用地占用规模。地方官员普遍认为土地用途管制过于严格，影响地方招商引资工作。在我们的调查中，的确看到有的土地没有农业利用价值，地方官员希望将这些土地转为非农业用途。有的农村干部干脆自作主张，在没有获得土地部门审批的情形下，已经展开建设工程。全国范围里这种情形达到什么程度尚难判断。有的城市商人早已大量买下山坡地的长期使用权，等待政策松动以后进行土地的非农业开发。 　　第二，对扩大农业规模经营有强烈兴趣。地方官员普遍鼓励土地流转，将农户承包地集中到种田大户手里。很多地方鼓励村集体或乡镇有关机构将农户的承包地集中租用，转手承包给种植大户或城市农业投资者。例如，湖南长沙县的规模经营资本有70%来自非农业资本。还有的地方政府支持成立农业股份有限责任公司，鼓励农民将自己的承包地折合成一定量的资本投资于股份公司。四川、重庆和北京等地都鼓励这种做法，但在全国范围里这种情形达到什么程度尚不清楚。 　　第三，农民的宅基地在一些地方事实上进入了建设用地市场。有的地方鼓励城市资本与农户合作建造房屋搞旅游用房开发。一种典型的做法是，农户投入自己的宅基地，城市商人投入资金，房屋工程完毕后城市商人获得一部分房屋的一定期限的使用权。这意味着农户的宅基地使用权已经部分流转到城市商人手里。还有的地方建造了集中居住的楼房，在建造楼房时用抵押楼花的办法获得建设资金，政府方面为此组建了担保公司。 　　第四，地方官员希望更大规模地促进集体存量建设用地流转，并尝试建立土地流转市场。集体建设用地的流转事实上早已存在，且流转的范围已经突破村庄自用的界限。中共十七届三中全会以后，四川、广东等地主张建立集体建设用地的交易场所，以提高土地的增值潜力。 　　第五，地方官员积极推进村庄兼并，以扩充建设用地资源。这种做法通常发生在城市郊区。土地开发商低价获得土地以后建造房屋，将一部分房屋低价出售给集中安排的农户，另一部分作为商品房按照市场价出让给市民，由此实现了投资回报。这是所谓“经营城市”的一种重要方式。通常城市政府不用投入资金。居住区的基础设施投入也由开发商承担。新城市规划区的耕地被占用，农户集中安置后腾出的村庄用地可能被复垦为耕地，但人们对复垦土地的质量表示担忧。 　　创造多赢博弈格局，确立土地制度改革的稳定预期 　　概括起来看，在中央和地方的博弈中，地方的一些做法已经成为既定事实。第一，“小产权”与“大产权”区分的意义在地方工作中已经不大，中央不得不把处理这一问题的权力下放地方。第二，农民的宅基地在不少地方事实上也进入了市场，迫使中央修订有关法