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中国电信业的制度变迁与制度均衡 中国电信业改革的过程实质上就是制度变迁的过程。为了调整中国电信业制度供求的不均衡状况，改革开放以来，特别是20世纪90年代中期以后，中国电信业进行了一系列重大改革，发展业绩可圈可点。那么，通过制度供求的动态调整，现在是否达到了基本均衡呢？ 中国电信业的制度均衡现状 　　判断制度安排是否达到了均衡点，首先涉及到均衡点的判断标准。虽然没有严格意义上的制度均衡标准，但中国电信业市场化改革的取向和全球电信业的变革趋势，使我们有理由将有效的电信市场竞争格局作为实现制度均衡的参照系。所谓有效竞争，就是将产业的规模经济性和适度竞争有机结合的市场结构，它可以提高资源配置效率，刺激产业技术创新，降低生产和交易成本，充分满足社会需求，实现电信产业的帕雷托改进。 　　根据这一标准来评判，中国电信业目前的制度绩效并不理想。 　　从市场结构看：由于我国仍实行相对严格的市场准入政策，限制国内民间资本和外资进入电信服务领域，在一定程度上抑制了供给能力的迅速增长及技术、业务和市场创新的步伐，妨碍了经营效率的提高；市场集中度过高，使各运营商难以在同一层次上展开公平有效的竞争；实行分业经营、严格限制各运营商的经营范围、不准交叉进入，导致企业无法充分利用各种生产要素开展全方位竞争，降低了规模经济性和范围经济性。 　　从市场行为看：由于国有产权始终居于主导地位，市场竞争主体缺乏应有的激励与约束，加之管制不到位，造成运营商之间盲目打价格战，热衷于搞不正当的策略行为；主导运营商的反竞争行为和新进入运营商的不规范经营造成了市场竞争的失序；政府对电信业务的定价干预过多，市场化的价格机制远未形成；电信消费者尚处于明显的弱势地位，其知情权、参与权、平等交易权常常被忽视，由于电信服务质量改进缓慢，消费者无法及时、充分地分享技术进步和市场竞争带来的福利提升。 　　从市场绩效看：从信息产业部电信研究院发表的《2003年中国电信行业国际竞争力报告》可以看出，中国电信业的制度竞争力较弱，在所选取的31个国家中居第27位，不但与发达国家差距很大，甚至与一些发展中国家相比也存在明显差距。而按全员劳动生产率及增长率、每主线电信业务收入、每员工电话主线数等6项指标综合评价的中国电信的企业竞争力，在31个国家中居末位。 　　由此可见，中国电信业的市场结构、市场行为和市场绩效都没有达到应有的均衡水平。 制度非均衡状况的成因 　　在制度需求一定的条件下，制度非均衡状况是由制度供给方面的原因造成的，包括供给不足与供给“过剩”两个方面。 　　（一）制度供给不足 　　◇供给时滞。对新制度服务需求的产生往往先于该制度实际供给的形成，即对潜在利润的认识与新制度安排的产生之间存在一定的时滞。随着中国电信业内外部环境的不断变化，制度供求矛盾的显现和展开需要一个过程，人们对这一问题的认识在这一过程中逐步深化，对制度创新的需求日益迫切，制度设计和操作需要逐步完善，其间必然要经历4种制度变迁的时滞，即认识和组织时滞、制度发明时滞、菜单选择时滞和启动时滞。这种由供给时滞所造成的制度供给不足是制度变迁过程中的普遍现象。 　　◇政府决策者的双重约束。政府最基本的目标有两个，一是统治者目标，二是社会目标。在中国电信业的改革过程中，政府时常面临双重约束条件下的两难选择。一方面，电信业制度需求的改变、公众对电信业改革日益高涨的呼声，要求政府大力推进电信业改革，尽快改变现有的制度安排；另一方面，政府出于政治、经济等方面的综合考虑，又不得不谨慎从事。从政治上讲，长期以来，电信业作为国家的通信系统和基础产业，与国家主权和国家安全密切相联。同时，近年来电信技术的迅速发展和产业组织的复杂演变，尤其是世界电信业在此过程中出现的潮起潮落，都增加了政府推行产业制度变迁的不确定性。从经济上讲，政府同样面临两难选择。适当放松管制，有利于减轻政府对基础产业的投资和财政补贴，还可以进一步刺激需求，增加财政收入。但如果完全放开电信市场，除了上述政治约束外，在国家宏观经济环境和法制环境尤其是产权制度、市场竞争机制远不健全的情况下，势必造成运营商之间的价格战升级，重复建设加剧，影响资源配置效率，即使不考虑规模经济性的损失，最终也会减少政府的财政收入。这种政治和经济约束是影响政府决策函数的决定性变量。 　　◇体制性供给不足。人类社会有两种制度供给形式，一是政府垄断制度供给，二是自由创新体制。经济史研究表明，政府垄断制度供给的方向往往与社会净收益的方向不一致，即使二者目标相容，政府的供给效率也常常低于自由创新体制。回顾中国电信业的改革历程，每次制度变革都是由政府主导的，政府在决定中国电信业的制度供给方向、形式、进程方面始终居主导地位，使得社会或非政府主体对制度的需求与政府主体的制度供给存在差异，从而造成体制性的制度供给不足。 　　（二