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城市、土地及住房问题分析 刘志 王劲轲 作者信息： 刘志，北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任 王劲轲，北京大学城市与环境学院硕士研究生 摘要：本文回顾中国近三十多年的城市化历程与扭曲，分析城市经济发展模式、 地方治理结构与分税制对城市土地财政和地方融资平台行为的影响，阐述城市土 地供应模式与土地财政的运作机制，探讨土地财政以及其它经济因素对城市新建 商品房的价格及需求的影响，并在此基础上展望未来城市规划、土地政策、房地 产税、金融体系等领域改革的挑战和前景。 （本文原文发表在《新型城镇化发展报告（2014）》，社会科学文献出版社。在 此略有删节。） 一 成就与问题 改革开放以来，中国城市发展迅猛，取得了一系列举世瞩目的成就。城市化 水平从 1978 年的 18%上升到 2014 年的 54%，各级规模的城市数量大幅度增加， 城镇体系分布、城市人口规模与城市景观面貌都发生了巨大的变化与升级。北京、 上海、广州、深圳等城市发展成为世界性的特大城市，东南沿海的城市经济引领 着国民经济的发展，吸引了大批的高素质人才以及众多的一般打工者。以这些城 市为中心形成的城市群或都市连绵区，带动了所在地一省乃至数省的经济发展， 影响着整个中国的人口及就业分布。同时，内地大中型城市也蓬勃发展，并在地 区性的中心城市出现了较大规模的人口及产业集聚，50 万人口以下的小城市数 量增加了约两倍，建制镇的数量增加了约八倍。 然而，巨大的成就也伴随着许多城市经济和社会问题，以下三个受到普遍的 关注。 第一，快速城市化带来用地和基础设施投资的巨大需求。在土地财政的激励 下，许多城市为获取建设资金而过度征收和出让土地，导致耕地快速流失，并因 补偿不公平与程序不合理而导致越来越多的群体抗议事件。同时，城市土地利用 结构扭曲，居住用地比例偏小，工业用地比例偏大且使用效率低下。 第二，地方政府大力主导城市建设投资，通过地方融资平台借债发债，导致 近年地方债务快速增长。根据国家审计局公布的审计结果，全国地方政府性债务 规模从 2010 年的 10.7 万亿元（占 GDP 的 27%）增长到2013 年的 17.9 万亿元（占 GDP 的 32%），快速的增长加剧了地方债务风险。 第三，城市房地产市场持续过热，一、二线城市的房价上涨过快使得家庭住 房可支付能力大为下降，在住房均价最高的一线城市，房价与家庭年收入之比已 超过 15，意味着一般收入家庭要拿出至少 15 年的全部收入才能购置一套住房。 高房价也直接推高住房租金，导致大量 “蜗居”的现象。同时，一些三、四线城 市出现了 “空城”和 “鬼城”现象。为满足广大低收入家庭的住房问题，各地政 府花大力气提供保障性住房，而城市边缘农村建设的 “小产权房”也应运而生。 上述问题不是孤立的，它们相互关联，都是中国独特的经济发展模式和城市 化动态过程的结果。本文从历史的视角出发，回顾中国的城市化历程，分析当前 问题的复杂成因，并在此基础上展望未来城市化政策改革的前景。 二 中国城市化的轨迹和扭曲 从 1980年至 2012年，中国城市人口占总人口比例的上升与非农业产值占GDP 比例的上升是基本同步的。城市制造业和服务业的快速发展，吸纳了一大批因农 业生产力水平提高而释放出来的剩余劳动力，导致城市化水平的提高。但是，中 国的城市化过程存在两个主要的政策扭曲。 第一是户籍制度。2012 年，常住人口城市化率（52.6%）和城市户籍人口城 市化率(35.3%)的差距高达 17.3 个百分点。由于城市户口实质上与城市社会福利 和公共服务挂钩，没有城市户口就难以享受到城市提供的社会福利和公共服务。 大多数从农村来城市的务工者难以获得城市户籍，无法像城市户籍居民那样享受 同等的教育、医疗、保障性住房等方面的公共服务。他们聚居在过度拥挤、基础 设施服务不足的城中村和城市边缘的农村，许多农民工把儿童、妇女和老人留在 农村，自己每年在城市与农村之间作候鸟式的流动。因此，在户口制度的扭曲作 用下，中国的人口城市化是很不完全的。 第二个政策扭曲是由城市土地与农村土地二元管理制度所造成。城市土地国 有，农村土地集体所有，只有地方政府才有权力把农村土地转化为城市建设用地。 这样的制度安排，客观上给城市政府推行土地财政提供了有利条件。当征地的补 偿以农地产值（而非土地市场价值）计价时，征地成本低，激励地方政府为获取 资金而征地，使土地的征收脱离了城市发展的真实需求预期，导致征地过度、耕