试论我国政府审计的独立性.docx

1998年第2期试论我国政府审计的独立性杨学华[内容提要]政府审计应该具备一定的独立性。针对我国现行政府审计的约束软化现状,应致力于改变现行审计的领导体制,排除不当的行政干预,借鉴立法型和司法型政府审计的经验,建立独具中国特色的政府审计的模式,以确保政府审计的独立地位,充分发挥审计的作用。[关键词]政府审计独立性监督我国审计制度自1983年开始恢复重建至今,已走过了14年的发展道路,取得了令人瞩目的成绩,但随着市场经济的推进,审计实践的不断深入,政府审计的独立性存在着约束软化的问题,且表现得越来越突出,如何强化政府审计的独立性已显得越来越必要。一、几种政府审计独立性的比较审计的独立性是指审计单位和审计人员依法独立行使审计监督权,审计过程自始自终不受外来或内在的影响和干扰,与被审单位无直接的经济利益关系,从而独立于被审单位,也不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉,对被审计人员实行客观公正的审计监督。政府审计是审计体制中的一种主要形式,它的独立性与政府审计体制相关。多数国家的政府审计体制明确地按照立法、行政、司法三大分支划分其隶属关系。目前世界各国政府审计体制主要有三种类型,其独立性也不同。1、立法型政府审计及独立性立法型政府审计机构隶属于立法部门,这是现代政府审计中最为普遍的一种。这种立法型政府审计机构在西欧、北美的发达国家和很多发展中国家十分普遍,如美国、加拿大、法国等国的政府审计机构都属于立法型。它的一个明显特点是能够对政府行政部门实行有效的监督,独立性很强,是一种比较理想的政府审计模式,但立法型审计制度是有条件的,它需要有健全的立法机构和完善的立法程序。2、行政型政府审计及独立性行政型政府审计机构隶属于政府行政部门,可能是政府的一个部,也可能是某个行政机构。我国的政府审计就是这种行政型的政府审计机构,隶属于国务院,在总理领导下进行工作。行政型政府审计机构隶属于政府行政部门,其独立性不如立法型审计机构强,但对被审单收稿日期:1998—02第2期杨学华:试论我国政府审计的独立性位而言,仍然有较强的独立性。这一点往往在宪法式的有关法律中明确规定。如我国《宪法》第九十一条规定“:审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”第一百零九条规定“:县级以上的地方各级政府设立审计机关,地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,对本级人民政府和上一级审计机关负责。”由于行政型政府审计机构所处的地位,其独立性较立法型审计机构弱。3、司法型政府审计及独立性司法型政府审计机构隶属于司法部门,拥有司法权。审计人员大多享有司法地位,司法型政府审计机构内部设置法庭,直接对违犯财经法纪和造成重大损失的案件进行审理,具有很高的独立性和权威性,但是这种模式日益被立法型所代替。这一方面是由于立法型政府审计日趋强大,另一方面也是由于现代审计中建设性较强的效益审计日趋发展,司法性质的审计形式已束缚了审计职能的发挥。二、判断政府审计独立性的标准政府审计独立性受各种因素的影响,其独立性也应从不同角度进行评价,其标准主要有以下几方面:1、审计机构组织上的独立性。政府审计机构是否是独立的专职机构,是否附属于某行政部门,是否独立于被审单位,它与被审单位有无组织上的关系,均影响其独立性。政府审计机构应是专职机构,独立于被审单位,在组织上与被审单位无关系,才是形式上的独立。2、审计人员的独立性。政府审计机构中的人员从审计长到各级审级师的任免是否得到保障,与被审单位是否超脱相关。审计长上任后,不得随意任免,除非其有违法行为,且要经过法律程序免职。政府审计机构的最高领导人的任期一般都较长,并且与政党的选举之间没有什么联系,以此来保证审计长地位的稳固。在审计师的招聘和培训方面,也应具有高度的独立性。3、审计工作的独立性。审计人员依法独立行使审计监督权,独立地进行审核检查,作出审计判断和提高审计报告,其他行政机关、社会团体和个人不得干涉。政府审计机构有没有权力,能在多大范围内实施审计和公布审计结果,是否受制于某单位或个人,都与这一点密切相关。很多国家规定,审计的结果除非与国家利益发生矛盾,都应公布于众,传播方式可以通过广播、报纸、电视新闻媒介,也可以通过议会的辩论公开审计报告。4、经费来源的独立性。政府审计机构是否有自己的专门经费来源,以保证它有足够的经费独立自主地进行工作。经费不足或在财务方面受到影响,独立、客观的立场也会受到损害。因此,政府审计机构只有在取得了真正独立的财权以后,才能够不受干扰地进行审计。最高审计机构国际组织在1977年召开的第九届大会曾经发表《利马宣言》,其中对财务审计的独立性给予了特别强调。强调政府审计机构必须在经费上不受制于委托人—被审单位,才具有真正意义上的独立性。三、我国