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我国政府审计独立性研究和现行 体制下的提升办法 安徽省安庆市太湖县审计局 韦祚哲 【摘要】：独立性是审计工作的灵魂，不管是社会审计还是政府审计，一旦尚失独立性则审计质量会遭到严重挑战。理论学界对社会审计独立性的研究较多，政府审计独立性的研究相对缺乏，本文在分析审计独立性涵义、介绍政府审计职能类型和我国政府审计独立性缺失的表现后，重点研究如何在现行体制下提高我国政府审计独立性的问题。 【关键词】：政府审计、独立性。 独立性是审计工作的灵魂，不管是社会审计还是中介审计，一旦尚失独立性则审计质量会遭到严重挑战。我国要求政府审计当好维护经济秩序的“卫士”、促进改革发展的“谋士”以及反腐倡廉、规范权力运行的“斗士”。要当好“三士”，审计人员充足的独立性是根本保证。 一、审计独立性的涵义 审计独立性的定义至今并未达成一致，不同的学者和组织有不同的看法，代表性的有五种：第一是莫茨和夏拉夫在《审计理论结构》中指出审计独立性包括两个方面：“一是审计人员在实施过程中事实上的独立；二是审计人员作为一种事业团体在外观上的独立性。”即“实务人员独立性和职业的独立性”。第二是：汤姆·李在《公司审计》中认为：“从根本上说，它（独立性）是一种精神状态，它不允许本人的观点和结论变得依赖和屈从利害冲突方面的压力和影响。”第三是：戴维·弗林特在《审计哲学和原理》中从精神状态、公众信任和环境状况方面考察了审计独立性。第四是：最高审计机关国际组织在《关于审计规则指南的利马宣言》中指出：“审计独立性可划分为审计机构设置的独立性，审计机构财务的独立性和审计机构成员的独立性三个方面。”第五是：美国注册会计师协会认为审计必须在事实和外观上满足独立性的标准，独立性是指客观而公正的能力。 综上五种观点，虽然表述不一致，但实质相同即审计独立性是一种精神上的独立。它要求审计人员在执业过程中能保持客观公正的态度，排除各种干扰独立进行科学推理，以事实为依据公正判断、客观思考以表达意见。但由于精神独立这一审计独立性的最高标准具有无形和难以衡量的特点，它对外界来说只是一个抽象的概念，社会公众无法通过观察审计人员的行为判断其是否真正做到了精神上的独立。这样，审计作为一种社会公正性质的职业也就没有起到取信于民的效果，由此引发了形式独立这一具体而易于衡量的标准。形式独立是指审计人员与被审单位不存在影响审计工作独立进行的重大利害关系。它不仅弥补了精神独立难以衡量的不足，同时也成为保证审计人员精神独立的客观基础。 理论学界对社会审计独立性的研究较多，而国家审计的相关研究较少，就我国来说针对现行体制下如何提高政府审计部门独立性的研究则非常稀缺。 二、政府审计概述 （一）政府审计的职能和类型 政府审计是指政府审计机构独立检查会计账目，监督财政、财务收支真实、合法、效益的行为，是国家审计机关对中央和地方政府各部门及其他公共机构财务报告的真实性、公允性，运用公共资源的经济性、效益性、效果性，以及提供公共服务的质量进行审计。目前各国根据其审计机构设置的不同，可将审计分为不同类型。不同类型政府审计的独立性也有差异，如下表所示： 审计类型 主要国家代表 主要特点 立法型 英国、美国 审计范围广，独立性强，权威性高。但需要强有力的立法机构体系和完善的立法程序，才能发挥作用。 司法型 法国、西班牙 权威性和独立性较大，但其作用的发挥往往受到业务量等多方面的限制，较适用于中小国家。 行政型 匈牙利、罗马尼亚、芬兰、俄罗斯、中国 审计机关往往兼负其他行政监督职能，审计监督具有广泛性和直接性，但其独立性受到一定的限制。 独立性 日本、德国 国家审计机构自称体系，地位独立，虽然同时向立法和行政部门提供服务，但更侧重于立法部门，具有较强的宏观服务职能。 （二）我国政府审计概述 我国政府审计实行行政型管理体制，行政型政府审计的独立性在所有政府审计管理体制中是最弱的。我国政府审计在这种体制的管理下，独立性自然经常受到社会各界人士的怀疑，从实际看也确实存在一些问题，突出地表现在以下几个方面： 第一：组织机构不完全独立。我国基层政府审计属于双重领导体制，人、财由地方保障和管理，业务由上级审计机关指导。仅在《审计法》第十五条规定：“审计人员依法执行职务，受法律保护。任何组织和个人不得拒绝、阻碍审计人员依法执行职务，不得打击报复审计人员。审计机关负责人依照法定程序任免。审计机关负责人没有违法失职或者其他不符合任职条件的情况的，不得随意撤换。地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。”从现实看，审计系统人员在上下级机关流动的情况很少出现，审计人员的成长基本上依靠本级党委政府。 第二：职责权限不明确。政府审计机构的独立性要求政府审计机构必须具有法定的职权，不依赖其他机构临时的授予。政府审计机构只