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中国区域经济发展报告： 广东与珠三角（节选） 景体华 主编 关于珠三角行政区划调整与城市功能定位的研究 21 世纪将是全球经济一体化的世纪。全球经济一体化意味着全球城市圈间 分工、交流、合作、竞争诸关系的日益强化。只有大城市甚至大都市圈才能具备 与世界进行分工交流所需要的完善的基础设施；才能有足够的产业集聚和经济规 模参与全球性的城市间竞争。从某种意义上而言，21 世纪国际竞争的基本单位 既不是企业也不是国家，而是大城市圈。 珠江三角洲是中国经济最发达、增长最迅速的地区之一。从经济方面看，珠 三角在工业化、市场化和国际化方面走在全国的前面；从城市方面看，珠三角也 是中国城市化和信息化水平最高的地区之一。在 WTO 和 CEPA 背景下，进一步提 升珠江三角洲地区经济合作，加快区域经济一体化进程，不仅对珠三角洲地区经 济发展具有重要意义，而且对提升整个中国在全球的国家竞争力也具有十分重要 的意义。然而目前珠江三角洲的经济还是行政区经济，行政区与经济区之间的各 种矛盾，使区域内统一的共同市场难以形成，最终导致这个区域的经济增长的成 本加大，增长速度放缓，严重地阻碍了珠江三角洲的进一步发展。因而必须打破 行政区经济，实现从行政区经济向经济区经济的转变，才能整合珠三角各种资源， 使珠三角在全球区域经济竞争中发展成为辐射力更强大的大珠三角经济圈，成为 世界最具活力的经济区域，从而提高整个区域的竞争力，提高整个国家的竞争力。 一、珠江三角洲行政区划调整势在必行。 （一）行政区经济必须革除。 行政区经济是指在既定的行政区划范围内，由行政区划对区域经济的刚性约 束而产生的一种特殊经济现象。它是以国内区域经济的分割为特征，与国际区域 经济一体化相悖的一种区域经济。 以行政区域为单元的地区经济利益格局是中国经济结构的一个重要特征。出 于自身利益的考虑，中国的各级政府经常按行政区来组织和调控经济发展。所以 出现这一局面，有三个方面的原因： 一是中国的行政区除政治功能外，还有自己的经济功能，为官一任，造福一 方，各级政府既有发展经济的责任，也有发展经济的冲动； 二是中国的各级政 府不仅拥有组织和调控经济的工具，而且拥有一定的经济资源，有能力参与经济 活动； 三是各级政府不仅要对行政区内企业、居民负责，还要对上级政府负责， 而上级政府考核下级政府政绩的好坏又常与下级政府管辖区域的经济发展状况 的好坏相关联。 由于上述背景，行政区经济有其存在上的合理性，其对国家经济的成长也有 着不可或缺的功用。然而，从现实情况看，行政区经济有着以下不容忽视的问题： 一是行政区经济源于政府对经济的干预，也强化政府对经济的干预。在行政 区经济的运作条件下，区域经济呈稳态结构，而且带有强烈的地方政府行为色彩。 因为此，一个行政区的“经济”，往往以一个区域甚至一个国家的“不经济”为 代价。 二是行政区经济阻碍全国统一市场的形成和发展。经验表明，如果区域之间 的经济发展水平和人均收入水平相近，则区域内的需求结构和偏好也会相似，市 场间的隔离会小，而区域内专业化分工的机会就会增大。反过来，则会导致需求 与供给关系的弱化。在中国，由于区域经济发展差距不断扩大，区域之间的利益 摩擦因之激化，各级地方政府为了追求和保护自身利益，往往以行政区为依托， 构筑贸易壁垒，实行市场封锁，阻碍经济要素资源的自由流动。 珠江三角洲区域经济发展呈现出明显的“行政区经济”特征，这种“ 板块 经济”模式使得珠三角城市群的发展备受现行行政管理体制的制约和束缚。由于 各级行政区划层次较多、分割繁细（珠三角横跨 9 个地级市），一个城市群可能 分属不同的行政区，在发展目标、产业结构、产业布局、环境保护等方面，城市 群区域与各行政区域之间、城市群内部各城市之间都有可能存在明显的冲突，集 中表现为区域行政壁垒对要素自由流动的限制，导致要素流动与进入成本偏高， 致使区域资源要素不能顺畅流向优势区位——城市，从而影响和制约了城市群的 发展。同时由于区域内城市不根据区域经济一体化的大局来正确定位，导致城市 之间缺乏整体规划与协调，在珠三角经济生态格局里，出现了争资源、争项目、 争中心的现象，在一定程度上造成资源浪费、重复建设、产业同构。具体而言有 以下几点： 1、不合理的重复建设。集中在一些利润潜力较大的产业领域，以及像港