非点源污染控制的法律思考(1)研究.pdfVIP

非点源污染控制的法律思考 冷罗生 (北京师范大学 法学院，北京 100875) 摘要：非点源污染危害规模大，防治困难，已经成为了危害我国乃至全球生态环境的 一个最重要因素。在管理与控制非点源污染方面，如果仅仅依靠技术层面上和经济层面上的 治理，不仅治理难度大，投入成本高，而且在现有的技术条件下效果也不理想。因此，必须 从政策法律的层面上来探讨非点源污染的控制。在非点源污染控制立法方面，本文首先明确 了指导思想和基本原则，然后从非点源污染产生的“源”和“汇”两个阶段进行了来考察， 并且提出了一系列完善非点源污染法律法规的建议案。 关键词：非点源污染 控制 立法 一、绪论 据国家环保总局的统计数字表明：2006年全国地表水属中度污染，在国家环境监测 网监测的745个地表水监测断面中，Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为32％和28%。 七大水系中，松花江、黄河、淮河为中度污染，辽河、海河为重度污染，珠江、长江水质良 好。太湖、滇池为劣V类水质，巢湖为V类水质。全国有近三分之二的水域遭到较为严重的 污染。 面对水污染问题，我国自二十世纪八十年代起，先后制定了《环境保护法》、《水污染 防治法》等多部法律法规以及部门规章和地方行政法规，可以说，这些法律法规在控制点源 污染的恶化上起到了一定的作用。然而，随着治理工作的不断加深，非点源污染问题开始逐 渐显现出来。和点源污染相比较，非点源污染危害规模大，防治困难，已经成为了危害我国 乃至全球生态环境的一个最重要因素。 在管理与控制非点源污染方面，尽管我国与北美和西欧诸国相比起步较晚，但是，通 过我国专家学者顽强拼搏，在技术层面上和经济层面上取得了一定的成效。众所周知，非点 源污染如果仅仅依靠技术层面上和经济层面上的治理，不仅治理难度大，投入成本高，而且 在现有的技术条件下效果也不理想。因此，我们必须要借鉴北美和西欧诸国的成功经验，从 政策法律层面上来寻找对策，通过立法来预防或控制非点源污染的恶化。本文拟从非点源污 染的特征入手，对非点源污染的产生、迁移、汇集，到最后对水质产生污染的各个环节进行 分析，从法律的角度来探寻管理和控制非点源污染的途径，以期对我国非点源污染问题的解 决能有所帮助。 二、非点源污染及其现状 （一）非点源污染 非点源是指时空上无法定点监测、与大气、水文、土壤、植被、地质、地貌、地形等 环境条件和人类活动密切相关，可随时随地发生，直接对大气、土壤、水构成污染的污染物 来源。非点源污染(Non point source pollution)是指溶解性或固体污染物从非特定的地点, 在降水和径流冲刷作用下,通过径流过程汇入受纳水体(如河流、湖泊,水库、海湾等)而引 起的水体污染。 其成因有水土流失、城市膨胀、农药化肥过量使用、畜禽养殖和农业与城市 废弃物堆放等。大量的泥沙、氮磷污染物负荷进入江河、湖库，引起水体悬浮物浓度升高、 有毒有害物质增加、溶解氧减少、水体出现富营养化和酸化趋势，不仅破坏水生生物的生存 环境和水生生态系统平衡，还会影响人类的生产生活，威胁人体健康。 目前，环境学界对于非点源的研究表明：非点源污染从其产生机理来看，主要有四个 过程，流域降水和产流、土壤侵蚀和泥沙传输、污染物迁移转化和污染物影响河湖水质。降 雨在不同的地面条件下产生径流，降水及径流对土壤具有侵蚀作用。在降雨径流驱动因子 作用下，大量的泥沙与附在其上的氮磷污染物与可溶性氮磷污染物进入水体，从而形成非点 源污染影响受纳水体的水质。基于非点源的产生机理，可知非点源污染具有空间上的广泛性， 262 时间上的不确定性、滞后性、模糊性、潜伏性，信息获取难度大，危害规模大，研究、控制 与管理难度大等特点，相比点源污染来说，非点源污染的产生往往是很大一个区域内由于土 地利用结构的不合理、水土流失严重、农村生活废水废弃物的随意排放、农业生产上过渡施 用农药、化肥等多种因素综合作用的结果。 （二）非点源污染日益严重 目前，地球表面30％—50％已受到非点源污染影响，全世界退化的 12亿 hm耕地中 约 12％由农业非点源污染引起。 非点源污染所造成的水环境恶化问题也日益明显和突出。 就世界各国来看，美国的非点源污染量占污染总量的2/3。即使点源污染得到全面控制以后， 江河