试论公共利益研究.pdfVIP

试论公共利益 杨临宏‘ 随着《中华人民共和国宪法》第20条修正案和第22条修正案的通过，“公 共利益”从学术概念上升为了法律概念。作为一个法律概念，人们试图阐述其 内涵与外延，但在深入研究的过程中，人们又发现“公共利益”其实是一个不 确定的法律概念。由于公共利益“从一产生开始至今仍无一个理想的定义”o[1】 围绕此定义展开讨论，也就十分自然了。 一、公共利益界说 (一)公共利益的概念 现代汉语中“公共利益”一词由“公共”和“利益”两部分组成。“公共” 一般是指属于社会的或公有公用的事物。有学者认为“公共”的判断标准至少 要具备两个标准：①非隔离性，即开放性，任何人在任何时候都可以自由加入， 没有特别条件限制，并且不封闭也不专为某个人保留；②在数量上必须达到一定 的多数oC2]“利益”一般是指好处，按规范的定义而言，利益是指权益，就是能 够满足人们的某种需要的条件，是人基于自身的需要对社会条件进行的选取。公 共利益是客观的，不以人的主观意志为转移，但又能由人来选取和追求。因此， 就字面意义上而言，公共利益是指社会公众能够得到的好处。在学术界人们一般 认为公共利益是指公众的或与公众有关的利益，其确立的标准是存在大多数的、 不确定的受益人。故有学者认为：“‘社会公共利益’是指全体社会成员的直接 ·云南大学法学院教授，主要研究宪法、行政法。 (1】柴强：‘各国(地区)土地制度与政策，北京经济学院出版社1993年版，第174页。 [2】陈恩仪：论行政法上公益原则)，载城仲模主编：行政法之一般法律原则，三民书局1997年版， 第158—159页。 582修宪之后的中国行政法 利益。”【1)“公共利益通常是指全体社会成员的共同利益和社会的整体利益。”[2】 “公共利益是由社会总代表所代表的，凌驾于社会之上的，形式上或实质上的全 体或大多数社会成员的共同利益，即统治阶级的整体利益。”(3]“公共利益是指 最大多数人最高标准的利益。”[4】从上面列举的几个概念来看，公共利益是一个 不确定的法律概念。 (二)公共利益的特征 确定公共利益应当遵守哪些标准呢?莫于川教授认为，确定公共利益的标准 有六条，即①合法合理性；②公共受益性；③公平补偿性；④公开参与性；⑤权 力制约性；⑥权责统一性o(5]笔者认为，这六条标准虽然具有一定的可取性， 但有些标准并不能揭示公共利益的本质，如公平补偿性就不能将公共利益与个人 ，利益区别来，当个人利益受到损害时，也应当得到公平补偿。因此这些标准具有 一定的模糊性，并不能把公共利益规范在一个可以掌握的范围之内。另外还有学 者认为公共利益的价值标准必须是“量”最“广”，且“质”最“高”。“量最 广”是指受益人的数量最多，尽可能使最大多数人均沾福利；在质的方面，要 求就受益人生活需要的强度而定，与人类生存愈有紧密关系的要素，愈符合 “质最高”的标准o[6] 笔者认为公共利益具有如下几个方面的特征： (1)公共利益具有不明确性的特点，【7】主要体现在：主体不明确、受益对 象的不明确、概念内容的不明确、享受时的开放性。 (2)公共利益具有非营利性的特点，即公共利益不得直接或间接以营利为 目的，任何有商业利益包含于其中的利益都不是公共利益。 (3)公共利益具有优先保障性的特点，即当公共利益与非公共利益发生冲 突时，非公共利益必须服从公共利益。 【1】顾昂然、乔晓阳主编：党政干部宪法教育读本(修订本)，中共中央学校出版社2004年版，第 257页。 【2】宪法和宪法修正案辅导读本’，中国法制出版社2004年版．第204页。 [3)叶必丰：《论公共利益与个人利益的辩证关系)，载《学术季刊1997年第l期，第57页。 (4)林腾鹞：行政法总论，三民书局1999年版，第82页。 【5)莫于川：判断“公共利益”的六条标准)。载法制日报2004年5月27日。 [6)陈恩仪：论行政法上公益原则)，载城仲模主编：行政法之一般法律原则)，三民书局1997年版， 第161页。 (7】亦有学者认为公共利益的不确定性表现为利益内容的不确定性和受益对象的不确定性两个基本方 面。(陈新民：德国公法学基础理论)(上册)，山东人民出版社2001年版，第182—187页。