略论城镇生活污水处理中的法律问题(1)研究.pdf

略论城镇生活污水处理中的法律问题 饶 丹 （武汉大学环境法研究所，武汉430072） 摘要：随着经济的发展、人口的增加和人民生活水平的提高，城镇生活污水排放量占 城镇污、废水排放总量的比例逐年上升。生活污水的处理与工业污水的处理相比，有着其独 有的特点，而这方面的政策研究还比较薄弱。本文首先介绍了城镇生活污水处理的现状，进 而分析了城镇生活污水处理的特点，指出了其中存在的相关法律问题，并在此基础上，提出 了相应的对策。 关键词：城镇生活污水处理 现状 法律问题 对策 随着经济的发展、人口的增加和人民生活水平的提高，城镇生活污水排放量占城镇污、 废水排放总量的比例逐年上升。2005年，全国废水排放总量 524.5亿吨,其中，城镇生活污 水排放量281.4亿吨，占总量的 53.65%。该年度，城市污水处理率为51.99%，其中，城市生 活污水处理率为37.4%。 目前，在有些大型和特大型城市，生活污水已经成为水污染的主要 源头。尽管近几年中国污水的排放总量基本维持不变或略有下降，但由于城市生活污水的收 集和处理设施没有得到多大程度的改善，生活污水的实际处理率很低（2005年城市生活污水 处理率为37.4%）。生活污水的无序排放，以及其在水污染中的庞大贡献率，从而导致城市水 污染的严峻形势持续存在，城市段的河流、湖泊的污染程度未得到明显改善。城镇生活污水 的处理能力不足已经成为保护水环境、防治水污染工作的滞后环节。 一、我国城镇生活污水处理的现状 （一）集中处理与分散处理。目前，城市生活污水大部分采取集中处理方式，因为一 般而言，集中化处理可以取得规模化效益，也便于统一监管。不过也有人提出，鉴于集中处 理需要大规模的建设城市污水排水管网，工程建设耗资巨大，因此，在城市环境基础设施建 设上可以考虑采取集中处理与分散处理相结合的方式。对于已经建成城市管网的区域，采取 集中处理的方式；对于新建的小区或边远地区，则可采用分散处理的方式，通过建设小型的 污水处理厂，就近解决污水问题。 当然，所有的方案都应进行具体分析，并特别应从整体和 长远的角度，考虑成本效益问题。由于生活污水处理，集中化处理是主要方式，本文将探讨 城镇生活污水的集中化处理问题。 （二）集中化处理中的一些问题。城镇生活污水的集中化处理必然涉及到排水管网、 污水处理厂的建设和运营问题。这些都属于城镇基础设施建设和运营问题，耗资巨大，建设 周期长，但是这些工程又是为保障人民正常生活所必需的，具有公益性特点。因此，传统上 这些工程项目是由政府建设和运营的。但是出现了一系列问题：一是基础设施建设所需要的 巨额投资给政府造成了沉重的财政负担，在政府主导投资基础设施建设的背景下，这就导致 了污水处理设施建设投资不足；二是设施运营的效率低下，实践上表现为城市污水处理厂作 为事业单位，依附在政府身上，有钱就运行，钱不够就想政府伸手，不给钱就不运行。 （三）问题的成因分析。城镇生活污水处理行业投资不足，设施运营效率低下，有融 资渠道单一的原因，有污水处理企业对政府的过度依赖，缺乏经济激励的原因，但是最根本 的则是观念上的原因。建设城镇排水管网以及污水处理厂，解决城镇生活污水处理问题，一 直以来被认为属于城镇公共基础设施建设范畴，属于公共服务的供给问题，因此，毫无疑问 是政府应当承担的职责。政府的确应当保证事关人民基本生活的公共物品的稳定供给，但是 政府以何种方式保证供给则是另外一个、手段上的问题。政府难道一定只能亲自投资建设、 运营污水处理设施，才能提供生活污水处理服务吗？以前，我们对这个问题给出的答案是肯 定的。然而，随着我国市场经济的发展，以及世界一些发达国家，比如英国、法国等在水务 方面进行了不同程度的引入市场机制的改革 ，我们对政府在生活污水处理中的作用有了更深 入的认识， 即政府保证城镇生活污水得到有效处理，这种责任（或者说是目标）不一定必须 589 由政府亲自投资建设、运营污水处理设施来实现，政府可以创造条件，引导社会资金投入生 活污水处理领域，引导专业化的企业运营生活污水处理设施。政府更多的则是扮演监督、引 导的角色。观念上的转变，是解决城镇生活污水处理领域中存在的问题的第一步，也是最为 重要的一步。 二、城镇生活污水处理的行业特点 在审视我国城镇生活污水处理现状及其