多层级政府合作的规划范例——欧盟空间区域规划及其启示研究.pdf

“多层级政府合作的规划范例 ——欧盟空间区域规划及其启示 谷海洪 (广西桂林市建设与规划委员会 桂林 541002) 吕培明 (上海同济大学经管学院 上海 200092) 摘 要：结合我国区域规划的行政区划限制、缺乏参与的制定过程、多层级政府合作机制和 配套政策体系的缺失等问题，多角度借鉴了欧盟空间规划的经验：在充分尊重多个政策主 体利益的前提下，以谈判协商为规划制定平台，建立多层级体系中的合作组织框架，采取伙 伴式合作的规划行动，在多个管理中心的区域发展格局下制定和实施规划。 关键词：区域规划 多层级合作 欧盟空间规划 在中国近年来高速发展的城市化进程中，城市群已经成为人口、经济发展的主要集聚 空间，以长江三角洲、珠江三角洲、京津塘等地区为例，三大城市群集聚了全国10．08％的人 口，面积仅占全国的1．61％，2002年GDP却占全国的33％以上，人均GDP是全国平均水 平的3．32倍①。城市群发展一方面见证了中国城市化的飞速发展和城市实力的提高，凸现◎ 了以城市为核心的区域竞争力提升，另一方面又引发了城市之间围绕产业发展、招商引资、 人才、基础设施等的白热化竞争。在城市高度密集的地区，城市之间的负面竞争已经成为 阻碍区域发展的瓶颈，城市资源的整合和高效利用成为实现区域协调发展的重点问题，需 要政策干预实现区域资源和高效配置和协调发展，统一政府主体的缺失长期制约区域规划 在实现区域空间资源合理配置中的作用。 基于上述背景，在城市群多层级行政体制中，如何在充分发挥地方城市政府提供多样 化服务优势的基础上，寻求区域共同发展、建立资源的最佳配置模式、实现区域一体化整 Devel— 合，需要学习和借鉴国外先进的区域规划模式。“欧洲空间展望”(EuropeanSpatial opmentPerspective，简称ESDP)是欧盟各国历时多年制定完成的空间一体化规划，“欧洲 空间展望”在实现跨政府或跨行政边界合作等方面做了积极的探索和实践，从规划制定到 实施跟进，都突出体现了合作机制在多层级政府间的作用。 7快速城帘化进穰审的区域比较竞争与合作和区域规划 1欧洲空间区域一体化规划 欧洲联盟(简称“欧盟”)由欧洲共同体(简称“欧共体”)依据《欧洲联盟条约》演化而来， 是当今世界一体化程度最高的区域政治经济集团组织，现有25个成员国，4．5亿居民，面积 ①景体华主编。中国区域经济发展报告，北京；社会科学文献出版社，2004，14页。 407 323．5万平方公里①。 实现欧洲一体化、消减成员国家在经济社会发展的不平衡，这是欧盟的长期目标，而环 境资源问题的日趋严峻和社会发展的阶层分化又带来新的空间不平衡，这一系列超越国家 边界的问题要得到有效解决，需要欧盟各国采取协调一致的行动，指导和协调各国在空间 上协同行动的区域公共政策孕育而生。 1991年共同体成立欧洲空间发展委员会(CSD)，专项负责区域空间事务，CSD是一个 政府之间的组织，委员会主席由各国轮流担当。 1994年在空间发展委员会的第四次会议上，德、法等国的部长提出对欧洲空间发展应 有一个共同的远景蓝图；1995年在CSD第五次会议上，轮值主席比利时规划部长提出了制 订欧洲空间发展规划的提议，即ESDP，并获得了通过。1997年，欧洲空间发展委员会完成 了ESDP报告草稿，围绕这份报告，在1998年5月至1999年3月之间，空间发展委员会举 。首届中国城市发展与规划国际年会 行了一系列跨国研讨会，经过不断地修改和完善，在1999年5月召开的波茨坦欧盟首脑会 议上，