流浪的权利与管制从贫困救助看中央与地方权限的界定研究.pdfVIP

流浪的权利与管制 ——从贫困救助看中央与地方权限的界定+ 张千帆 张千帆，美国得克萨斯大学奥斯汀分校政府学博士，1999年回国后任南 京大学法学院教授、博士生导师(2002年起)、《南京大学法律评论》主编 (2000—2003年)，2003年至今任北京大学法学院教授。曾先后出版《市场经 济的法律调控》、《自由的魂魄所在——美国宪法与政府体制》、《西方宪政体 系》(上下册)、《宪法学导论——原理与应用》，并发表了论文40余篇。主要 研究兴趣：比较宪法与比较行政法，宪政工程与经济发展，比较政治理论与公 共选择实证分析。 ·本文的写作曾受到江苏省哲学与社会科学基金项目的支持。在2004年4月举行的北京大学法学院百 年院庆研讨会“中国的宪政之路”上，姜明安、蔡定剑、莫于川、朱芒和王振民等教授曾对本文提出宝贵 意见。在此一并致谢。 30北大论坛法学论文集 引 言 在每个国家，流浪乞讨及其管制都是市场经济发展到一定阶段的产物。随着 改革开放的深入，流浪也成为中国社会的一个突出问题，并很快产生了政府对流浪 乞讨行为的管制。经济改革刚开始，中国农村就突显出地少人多的问题，农村的贫 困流动人口大量增加。许多农民来到城市谋求生计，其中有些成为今天为城市繁 荣作出贡献的“民工”，有些却自愿或不自愿地沦为没有职业的流浪人口，主要靠乞 讨为生。虽然流浪和乞讨现象是中国城乡差距的直接反映①，因而农村贫困人口到 城市追求幸福生活的动机和行为是完全正当的，但是这种现象确实影响了繁华都 市的市容环境，给城市居民的生活和安全带来了一定的困扰。且近20年来，“乞 丐”的含义和成分变得越来越复杂，乞讨行为发生了一定程度的“异化”②。有些所 谓的乞丐并不真正需要救助，而是将乞讨当作一种收入不菲的“职业”，有些乞丐甚 至结成团伙从事有组织的犯罪活动。不论流浪乞讨行为本身的正当性如何，它所 带来的社会问题必须在宪法和法律的范围内通过制度加以解决。③ “为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团 结”，国务院于1982年颁布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，通过收容和遣 返原籍的办法解决流浪乞讨问题。④尽管收容遣送制度具有良好的初衷，二十多年 的实践逐渐暴露出它的一些弊端。因为种种原因，各地收容所并不能保证所有收 治人员都受到人道的待遇。有的收容所疏于管理、玩忽职守，甚至将收容遣送作为 创收的来源。2003年3月发生的孙志刚事件绝不是偶然的，而是集中反映了收容 遣送制度在实施过程中存在的种种问题。⑤更重要的是，《收容遣送办法》的制定 主体不合法，因为根据1996年制定的《行政处罚法》第9条，限制人身自由的行政 处罚只能由全国人大或其常委会制定的“法律”设定；2000年实施的《立法法》第8 ①虽然乞讨现象一般都发生在都市，但和美国等其他发达国家不同的是，城市本身的生活无着人员在中国 只占很小的一部分，绝大部分流浪乞讨人员都是外来人口。 ②蔡方华：《禁乞之争：务实态度与人文情怀的深度对话》，载《北京青年报》2003年12月28日。 ③一种可能的反驳论点是，城市及其居民已经至少在50多年里享受了国家的优惠政策，由制度人为造成的 城乡生活水平之反差直接对流浪乞讨现象承担部分责任，因而流浪乞讨所带来的问题也是城市在获得制 度性优惠之后所应承受的代价。本文不对这种观点进行评论，但坚持流浪乞讨所产生的社会问题必须通 过法治途径——包括对流浪者权利的某些限制——加以解决。事实上，对这些问题听之任之并不会给任 何人带来好处，也无助于改善流浪者本身的境遇。 ④严格地说，流浪和乞讨是两种相互联系但性质不同的行为，因而它们所对应的宪法保障也不完全一样。 流浪者可以包括目标不明确但生计暂时尚有着落的觅职者，因而未必所有的流浪者都是乞丐；另一方面， 有些乞丐具有自己的栖息地，因而虽然早出晚归但并不属于流浪者的行列。当然，这两个人群在绝大多 数情况下是重合的，因为绝大部分流浪者的生计没有着落，因而主要靠乞讨为生，而乞丐中的相当多数也 没有自己的居住地。“职业乞丐”当然除外，但这部分人在乞丐中所占的比例不明确。 ⑤《孙志刚案取得突破性进展》，载《新华日报》2003年5月14日。对于滥用行政权力的一个极端例子，见 《滴血的收容》，载《三湘都市报》2003年6月10日。 流浪的权利