解读《城乡规划法》的宏观调控作用及对重庆市区县三规合一探索的思考.doc

解讀《城鄉規劃法》的宏觀調控作用及區縣 “三規合一”的試點探索 易崢 中國重慶市規劃設計研究院 Email: loisayi@126.com 前言 1947年，英國頻布《城鄉規劃法》，首次將城鄉用地作為整體納入規劃控制，奠定了二次大戰後當代城市規劃的基本體系。60年後，在2007年的10月28日，《中華人民共和國城鄉規劃法》通過並頒佈，2008年1月1日起開始施行。新《城鄉規劃法》的修訂是在1989年頒佈的新中國第一部城市規劃專業法律《中華人民共和國城市規劃法》和1993年通過的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》的基礎上，歷時十餘年完成。 原《城市規劃法》制定於1980年代末期，還帶著濃厚的計劃經濟色彩，以及較多的有關城市規劃編制技術的內容。新《城鄉規劃法》是中國完善城鄉規劃法律體系建設，從 “宣言法”階段走向 “主幹法”階段的重要一步（王唯山，2003；吳志強，唐子來，1998）。在中國社會轉型與經濟轉軌的背景下，新《城鄉規劃法》的修訂過程也是社會主義市場經濟體系從無到有的建設過程。在此期間，中國經歷了高速的城鎮化，宏觀經濟經歷了多個運行週期，增長與調控一直是中國宏觀經濟的兩個主題，國家法律體系逐步完善，稅收制度改革，住房商品化，投資主體多元化，城市土地財政出現。 當前中國經濟處於全面繁榮期，為防治經濟的大起大落，保持經濟總量基本平衡，從2004年開始，中央政府就一直在進行宏觀經濟調控，此次調控將土地、信貸和產業作為重點，採取了綜合性的調控手段，包括市場經濟、體制調整和行政管理。但是，宏觀調控中採取的貨幣政策和財政政策雖能產生短期成效，但很難解決中國經濟中長期存在的大量結構性問題。結構性失衡需要政府干預，因此長遠來看，保持宏觀經濟的健康穩定運行需要從結構性問題入手，改革涉及我國中長期發展戰略的體制性和行政性政策措施。 西方城市和區域規劃理論早已明確了城鄉規劃是政府干預經濟的合理和合法手段，城鄉規劃是城鄉發展的工具，兼具行動和控制的作用（梁鶴年，2004）。在我國，城鄉規劃是區域和城市的中長期發展戰略，城鄉建設與推動經濟過熱的各種要素，如土地、產業、房地產、投資需求膨脹等緊密聯繫在一起，因此城鄉規劃應作為國家宏觀調控的重要手段之一。與貨幣、金融等手段不同，作為調控城鄉建設，配置各類空間資源的法定依據，城鄉規劃的宏觀調控作用將體現在著眼於解決長期性問題，也即是結構性失衡問題。 1．《城鄉規劃法》在中長期宏觀調控中的作用 1.1規劃作用：解決空間資源的合理配置 《城鄉規劃法》的第一條就提出：“為了加強城鄉規劃管理，協調城鄉空間佈局，改善人居環境，促進城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展，制定本法”。 此條明確了城鄉規劃的本質是協調城鄉空間佈局，改善人居環境，促進可持續發展，而不是為了制定發展規模。這標誌著規劃立法基本理念的重大轉變：城市規劃立法的目的是要保障城市的健康發展（張松，2000），而不是像一些地方官員認為的城市規劃不幫助城市擴大規模，就是阻礙社會經濟發展。當前，以GDP增長為主的政績評價體系，集中在生產環節的財稅制度，地方財政對於預算外土地出讓收入的依賴加深，而政府在配置土地、信貸等要素資源的權利過大等等體制機制問題導致地方政府不顧客觀條件，擴張城市規模的欲望被放大，即所謂“圈地熱”。城市規劃往往被作為政府突破規模，實現擴張式發展的技術工具，結果間接地催熱了投資需求，導致土地要素配置不合理，“規模”也成了城鄉規劃工作走不出的困境。 新《城鄉規劃法》總結了現行體制下城市規劃面臨的壓力和挑戰，以及規劃實踐中走過的彎路，有針對性地補充和完善了城鄉規劃對空間資源合理配置與有效利用的統籌與調控作用，以及法定地位。在城鄉規劃的實施中，強調優先安排基礎設施和公共服務設施。這些內容將有效地引導城鄉規劃工作向促進健康城鎮化的方向邁進，通過空間資源的合理配置，發揮對經濟關係和社會利益的調控功能，改變目前城鎮發展中存在的不切實際，大量消耗資源與能源，以及不重視消費性需求、不重視環境保護和公共安全等問題。 1.2城鄉統籌：解決城鄉二元問題 存在大量結構性問題是發展中國家的一個典型特徵，在中國最突出的就是“城鄉二元結構”問題。長期以來，我國對資源和利益的調配是建立在重城輕鄉的基礎之上的，由此導致當今中國任何宏觀經濟政策的傳遞通道是不完整的，從而大大降低了宏觀調控的政策效率。以重慶為例，直轄十年以來，鄉村地區得不到足夠的資金投入，固定資產投資占比從25.9%下降到了6.5%（表1），城鄉收入比擴大到4:1。多年來，因《城市規劃法》沒覆蓋鄉鎮農村，規劃管理體制上的城鄉分隔使得城市發展與農村地區脫節，農村地區成為規劃盲點，結果也成為了違法建設較為嚴重的地區，規劃部門在執法時受到很多限制。 表1 重慶市主要年份城鄉社會經濟發展指標比較 1997年 2000