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打破土地制度二元结构的现状　　打破土地制度二元结构的现状，实行农村集体土地和城市建设用地的“同地、同价、同权”，让农民以土地权利参与工业化和城市化　　通过对九省(市)的调查，调查组发现，土地问题已关联国民经济成长的全过程，牵涉到方方面面的利益关系。土地问题的解决也决不能孤立推进，而应在保障权益、均衡利益和保持经济社会可持续发展的前提下进行。　　为此，调查组提出了如下土地政策改革的建议。　　第一，打破土地制度二元结构的现状，实行农村集体土地和城市建设用地的“同地、同价、同权”。在政策上尽快结束因土地所有制不同就被赋予不同权利的二元结构，让农民以土地权利参与工业化和城市化，遏止地方利用行政区划调整、村改居、新一轮的城市规划修编等手段，变土地集体所有为土地国有，导致农民的失地、失业、失权。　　同时，在《物权法》(草案)“所有权”中，增加“国家保护农民集体土地所有权”的条款，确保农民集体建设用地享有同国有建设用地相同的抵押、出租、转让之权利。尽快结束现行法律限定农民宅基地“一户一宅”、转让限于本村的半商品化状况，赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权。　　第二，逐步打破政府对土地一级市场的垄断，发挥市场在土地资源配置中的作用。　　一方面，对行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定，以减低稀缺土地的不经济利用；建议对建设用地中用于公共建设的比重，尤其是作为所谓提升城市品位的大广场、大马路、豪华办公楼等做出严格限定；清理一些以公共利益目的为名实际上是进行营利性目的的划拨用地。对公共目的用地，进行按市场价赔偿的改革试点。　　另一方面，尝试政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场。这样既可以减轻政府的财政压力，又有利于农民分享土地级差收益，使稀缺的建设用地按市场价格配置到更有价值的领域。广东省政府积极推行以农民集体建设用地直接进入市场的做法，值得推广。　　第三，确保农民对土地有更充分的、有法律保障的权利。包括明确农民对土地有排他性使用权和自由转让权；制定《农村土地承包法》的实施细则，严格限定集体经济组织与各级政府以行政权侵犯农民的土地产权加强法制管理；赋予农民的承包地在30年承包期内的抵押权；建立有效、准确、可行的针对农民土地权利的登记体系，确保被征地的赔偿足额到达失地农民手中。　　第四，创立土地财产税，让地方政府真正从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期而有保障的税收。地方政府对建设用地的垄断性卖地权，是土地财政形成的根源。必须改变地方政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色；在此基础上，探索征收以市场价值为基础的财产税，作为地方政府财政的一个可选来源。　　建议将与土地财产相关的税费由多个部门征收，改为只由税务部门征收；并把现行的各种土地税费合并为三个税种：土地占用税、土地保有税和土地交易税。为保证地方政府可获得有保障的税源，建议土地财产税全部留给地方享用。　　第五，明确政府土地储备功能，限定收储范围，规范土地抵押贷款，防范政府财政风险和银行金融风险。建议将政府储备土地限定为存量土地，严禁将征用农民集体土地纳入收储范围。银行放款的依据应主要是作为抵押品的土地的评估价值，而不是政府背后的信用；同时要减少政府对城市基础设施的投资，建立多元化的城市公共投资和融资机制。　　第六，谨慎对待“以社保换土地”的办法，防止农民失权，也避免政府被拖入巨额的财政泥沼。　　“以社保换土地”有两个前提：一个是政府提供的社保能够让农民觉得交出土地权利是值得的；二是政府财政有足够的能力来做这种置换。事实上，这两个前提在现实中都难以达到。　　城市政府对城市职工的养老保险和社会保障都面临严重的资金缺口，他们根本上无力介入失地农民的养老保险和社会保障，何况城市基础设施建设还处于等米下锅的饥渴状态。政府给失地农民提供的养老和社会保障水平与失地农民的预期相去甚远，因为他们获得的仅仅是一个月200来元不够糊口的保障，而失去的是赖以生存的土地以及不断升值的土地权益。　　因此，要冷静对待“以社保换土地”的办法，尤其防止一些地区以此名义剥夺农民土地，给将来的政府留下巨额社保债务的后遗症。