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户籍制度：统筹城乡综合配套改革的路径分析 　　摘 要：阻遏城乡之间居民流动、支撑城乡二元社会福利保障制度、与土地制度相表里固化户籍身份约束, 是城乡分割体制在户籍制度中的三大存留。户籍制度改革,必须以此为改革对象,把握“城乡统筹”这一正确方向，改革户政管理，改革与此相关的经济社会体制，才能步入正确的改革路径。 　　关键词：城乡分割：户籍制度；统筹城乡?? 　　 　　中图分类号:F121文献标识码:A文章编号:1007-5194（2008）02-0176-05 　　?? 　　一、户籍制度改革的对象：户籍制度及其关联制度体系 　　 　　?ノ夜?现行的户籍制度是在计划经济年代逐步建立起来的，以城乡分割作为前提和以计划经济为基础的人口管理制度。户籍制度改革，是统筹城乡综合配套改革的一个重要内容。实施统筹城乡中的户籍制度改革，首先需要明确改革的对象是什么。根据中央关于统筹城乡综合配套改革的要求和重庆城乡分割的差距和特点，可以说，户籍制度及其关联制度体系，就是户籍制度改革的对象。具体来讲，包括以下这三个方面的内容: 　　1.限制和阻遏城乡之间居民流动和迁居的制度体系。 　　城乡分割的二元户籍制度形成于上个世纪五十年代。在新中国的户籍制度逐步建立完备的同时，对城乡之间居民的流动和迁居的限制也随之严格起来。在限制城乡人口流动方面，《中华人民共和国户口登记条例》第十六条规定“公民因私事外出，暂住的时间超过三个月的，应当向户口登记机关申请延长时间或者办理迁移手续；既无理由延长时间又无迁移条件的，应当返回常住地。”在限制城乡人口迁居方面，《中华人民共和国户口登记条例》建立了迁移审批制度和凭证入户制度。对农业人口迁往城市限制尤其严格，第十条特别规定：“公民由农村迁往城市，必须有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。而当时颁发的政策文件对此则有更具体更明白的表述。比如，1964年8月国务院批转的公安部《关于处理户口迁移的规定（草案）》明确规定：“从农村迁往城市、集镇，从镇迁往城市的，要严加限制，从小城市迁往大城市，从其他城市迁往北京、上海两市的，要适当限制。” 　　这种政策法律实施的负面效应表现为，农村人口在工业化进程中向城市迁移受到极大阻遏，城乡人口比例并未随着国家工业化的快速推进而发生应有的根本性改变。1952-1990年我国工业增长65倍，农业只增长了3倍多；［1］ 而1949-1978年的30年间，城镇人口占总人口的比例由10%只上升到12.9%，数量增加1亿多，农村人口却增加了3亿多，仍然占总人口的85%以上。［2］ 这种状况，成为当今我国现代化的深度隐痛。 　　2.支撑和维护城乡之间不平等的社会福利和社会保障制度。 　　自上个世纪五十年代开始，户籍制度就从分隔城乡人口推进到分隔城乡社会福利和社会保障。1958年国务院发布了关于农村粮食统购统销和关于城镇粮食供应两个暂行办法，实质是在户籍分隔的基础上，由行政权力之手控制城乡之间的粮食产销渠道，以使国家能保证城镇人口的粮食供应，同时严禁向非城镇人口供应粮食，令农民自种自食。以城乡户籍划界，国有生产资料无偿划拨所形成的城镇就业岗位斥拒农村人口，以保证城镇人口在低工资条件下充分就业，又配套实行高福利，城镇人口享有住宅无偿分配、低价副食品燃料供应、公费医疗、劳动保护、退休养老保障等多项社会福利，而农业人口则无望。 　　社会福利这种城乡之间不平等制度安排所形成的利益格局，至今没有得到根本改观。我国改革开放取向市场经济之后，以国家颁行《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（1997）、《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（1998）、《失业保险条例》（1999）、《城市居民最低生活保障条例》（1999）为标志，城市又已基本构筑起了适应市场经济的社会保障体系。因循历史惯性，又以城乡户籍划界，农村人口无缘城镇人口的享有，至今养老保障、医疗保障、失业保障和最低生活保障等严重缺失。 　　3.土地管理制度。 　　经济社会的城乡分割是与土地制度上的城乡分隔密切结合互为表里的。依据宪法，《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。全民所有即国家所有。第八条进一步明确规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。” 　　上述城乡土地两制的土地制度，是与城乡人口二分的户籍制度紧密配合的。农村人口因为是上一辈农民的血亲，天然就是某一农民集体的成员，进而自然无偿拥有对农民集体土地的权利。 “农业户口”则是这种权利的法律确认和