中国预算管理制度变迁经济学的分析.docx

中国预算管理制度变迁经济学的分析当前,我国的财政体制改革已逐步过渡到以预算管理体制改革为核心的发展阶段。利用政府预算总括反映政府财政收支的特性,实现加强财政支出管理,提高预算资金的使用效益的预期目标。在这样的宏观背景下,借鉴关于制度变迁的经济理论,总结与梳理我国政府预算管理制度变迁的历史轨迹与发展方向,对于正确把握今后预算管理制度改革的总体方向是十分必要的。一、我国预算管理制度变迁的演进模式目前关于建国以来预算管理制度变迁的论述,住大都集中讨论有关财政体制的变迁问题。杳这诚然是预算管理制度的一个重要组成部萎分,但预算管理制度的内涵远不止这些。雁如前所述,预算管理制度不仅包括预算体篌系内处理各经济主体之间关系(主要是各罢级政府间财力分配关系)的预算管理体制帜,(注:通常论述中,狭义的财政管理体鲣制就是预算管理体制,而广义的财政管理么体制还包括国有企业财务管理体制、行政绱事业财务管理体制等。在此,我们采用狭沽义财政管理体制的概念。)还包括预算原则、组织形式、预算范围的变化趋势和预胸算工作程序等管理和制度层面的问题。而票分级财政体制的变迁涉及的更多属于政府诿间财力分配的问题,它虽然最终合成为决定预算管理制度变迁的重要因素,但由于瞥既有预算管理制度的路径依赖性,如果仅卣以财政体制的变迁为标志划分我国预算管剂理制度的演变阶段,就会产生一些错觉,认为财政体制发生了变化预算管理制度也粲将同步变化。实际上,在财政体制发生变暗化的情况下,由于预算管理人员受到既有标路径依赖的影响,只要原预算管理制度能瞿够继续维持,我们总是尽可能维持原有制度框架。直到财政体制变迁导致的利益分沦配格局重组,使得原有制度难以为继时,耒才会发生预算管理制度的变迁与创新。通误过上述分析,笔者尝试重新划分我国预算所管理制度变迁的历史阶段,并根据制度变迁的有关经济理论加以分析。建国50年来,我国的预算管理制度大体上经历了嗳以下几个阶段:1.预算管理制度的产生阶段(1949年—1951年)新淠中国的国家预算是随着中华人民共和国的券诞生而建立的。在新中国成立以前,各革κ命根据地曾编制过财政预算,但那只属于⒘战时财政预算。由于客观条件的限制,在迹根据地被分割的情况下,不可能建立统一泷的国家预算。新中国成立以后,依据《中こ国人民政治协商会议共同纲领》中的有关┤规定,着手编制1950年全国财政收支吻概算。1949年12月在中央人民政府第四次会议上,通过了《关于1950年财政收支概算编制的报告》,这标志着新赐中国国家预算的诞生。1951年8月在怆统一全国财政经济工作的基础上,政务院觚又发布了《预算决算暂行条例》,我国的墅国家预算管理制度从此建立起来。2.忭长期相对稳定阶段(1951年—199蟊2年)这是一个跨度相当长的历史时期册,其间财政体制大体经历了统收统支、总卿额分成、分级包干等多个历史阶段。基本蜜的变动趋势是,从50年代的高度集中型ブ,到70年代以集中为主,适度下放财权膛的类型,到80年代的地方分权为主,放诠权让利的类型。但其间预算管理制度则保х持总体相对稳定,其特点表现为:在预算颌形式上采用单一预算,预算编制原则上贯彻国民经济综合平衡原则,长期沿用基数圃法编制预算,预算编制程序上采用自下而上和自上而下,上下结合,逐级汇总的方墉法,预算管理总体上比较粗放,预算编制纲透明度不高等。产生这种现象的原因主曛要是,由于中央与地方利益分配关系长期墀处于不断变化中,中央与地方政府的注意店力主要集中在彼此的利益分割的多重博奕蛹问题上,缺乏通过优化预算管理内部制度杩约束,降低交易成本,提高资金使用效益的激励机制,从而导致预算管理制度变迁票长期滞后。3.中央政府供给主导型阶奇段(1992年—1998年)以1992年开始实施的《国家预算管理条例》痴为标志,我国的预算管理制度变迁进入以权力中心提供预算管理制度变迁主要框架悬的供给主导型阶段。《条例》规定,我国国家预算采用复式预算编制方法,分为经常性预算和建设性预算,从1992年起谕,中央预算按复式预算形式编制。199跌5年开始实施的《中华人民共和国预算法桴》又进一步明确将中央预算和地方预算划㈢分为公共预算、国有资产经营预算和社会倥保障预算三部分,待条件成熟时再考虑增鲺设其他预算。从1995年开始,地方预圆算也按复式预算编制。(注:根据笔者的胰了解,目前我国大部分地方政府预算并没鹕有按复式预算编制,这也从一个侧面说明罂了,这种供给主导型制度变迁模式存在着催缺陷。)关于我国预算管理制度变迁长贵期滞后于财政体制变迁的原因(滞后期约ギ10年),大体有以下几个方面:一是财旨政体制的多变性,导致预算管理制度变迁※缺少较为稳定的政策框架,中央和地方政甄府只有在财政体制相对稳定时,才有可能蜇推进预算管理制度的变迁。二是我国经济罂体制改革的渐进性,决定了偏重于政府支羌出安