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土地流转规划制度与监管制度的反思的机制建设作者简介:申丹青,西南政法大学经济法学院2011级研究生,研究方向:经济法。中图分类号:文献标识码:A文章编号:1009-0592(2013)09-031-02一、土地适度规模经营与土地流转制度建设的关系土地适度规模经营,在部门规章和地方政策文件中频繁提到,反映出在我国各项农业基础政策中,推行土地适度规模经营这一政策极为重要。但究其本义,土地适度规模经营即是指通过流转农用地以集中土地,保证农业生产在适度的面Ψ积上进行,最终取得最优的农业生产经济京效益,实现农用地由小规模经营向农业规鲣模经营转变。土地适度规模经营的实现睇必先经历农用地的大规模流转,直至达到土地最优的规模以此促进农业生产的规模漂效益。土地流转制度①不仅能够解决土地犸规模小的问题,而且能够提高土地资源的崞配置效率,实现帕累托最优配置。要推进ｆ土地适度规模经营进程,解决农用地流转所存在的问题是第一步,也是实现规模效帖益的前提。现有研究对农用土地流转制度的完善意见偏向土地流转程序制度的构∠建,如推进流转合同书面化、完善农地流玷转价格指导机制、为农地流转提供中介等法。这些意见没有将农地流转看成一个联系ぁ的前后相继的过程,过多关注流转行为本身的规制,忽视将农用地流转的规划、计繇划和农地流转的事后监管纳入完善流转机翥制的制度设计范围之内。将土地流转制度茼的完善看做一个前后相继的过程,更有利醢维护土地流转制度,进而推进土地适度规歼模经营。二、促进土地适度规模经营进程中土地流转规划制度的问题和对策土做地流转量近年不断增大,以浙江省为例,狙截止到2008年6月,土地流转总面积万亩,占总承包耕地面积的%。唯有合理撂的规划引导才能保证实现土地适度规模经肆营。在承包地自愿流转的基础上,政府对捂流转市场宏观的控制很大程度上决定了土薯地流转产生的经济规模效果如何。(一鳜)土地流转规划制度的问题1.规划缺幼乏土地流转主体参与中西部地区参加农呒地流转的农户比列偏低,东部等农业生产发展较好的地区农地流转的农户比例较高鳏,农地流转的规模大。这种现状揭示出部罨分地区农地流转激励机制不足。农民不了蕙解农地流转机制,不愿意流转土地,重要〉原因是必须要被迫接受政府关于农地流转减的一些安排和指导②。而地方政府为了拉妓高政绩往往对承包地流转进行,强制要求兑并操纵流转价格,违法、违规行为极多,笪使欠发达地区推动土地流转、实现土地集竦约化的进程将更为艰难。研究表明,流转土地的农民只有在非农收入上有一定的椎能力优势时其流转土地后的总收入才有可老能高于其在流转土地前的总收入,在进行盱土地流转的规划、推进适度规模经营时我坻们要充分考虑到农户的实际情况,有条件帘的鼓励土地流转。2.规划没有与“适驻度”原则相适应种植不同作物实现最优颅规模经营要求的土地总量不同,对“适度鼓”标准采取判断的依据也会不同,规模经踵营的最优效益只有在适度的条件下、在一裰定的范围内才能实现。但实践当中地方政妣府对促进土地流转、实现规模经营所持的态度极为盲目。在四川、山西各省推进规模经营的文件中均有“要最大程度的推进夷土地流转”这样的表述。政府尽一切可能蝎的说服农民流转土地,农民难以真正的“邶自愿”流转土地,被迫流转土地者不在少菽数。政府没真正理解“土地适度规模经床营”实现要以“适度”为前提,单纯重视篼“规模”,追求最大可能的农地流转。这┋种不理性的政策规划不但不能实现土地的凋最优规模,更有可能使土地产生的规模效酏益还不能和未流转集中前的规模效益相比擗,最终损害农民收益。(二)建立有利于土地适度规模经营的土地流转规划制度佤1.土地流转规划实现农民参与土地利用规划决策要积极吸收各种利益主体的钔合理诉求,促进土地利用规划的内在激励铯,补充规划外在的行政命令控制不足,增璜加农民对规划的认同。良好的土地流转规蒂划制度能真正调动农民流转土地的积极性儋。制定相应规划的时,可以邀请农民参酱加,让农民了解流转土地对促进区域生产蕾发展的重要意义,内化的土地流转激励机跗制。规划中还要充分调查本地农民脱离土植地后进行非农业劳动的能力,对于非农业草劳动能力不足的农户,让其谨慎考虑土地雯流转的相关事宜。对于整体非农业劳动能执力不足的乡镇,其农用地流转应当进行控两制和引导。2.规划中引入经济分析,揄贯彻“适度”理念合理的规划土地流转麸的总量十分必要。在推行土地流转的过程疰中,各地方政府应当坚持适度原则。在进鼻行地方的土地利用规划和商讨年度计划的颤过程中,要根据专业人员的意见对该地区髦的农地土地类型进行划分定位,确定最优的经营目标。明确不同类型土地和不同目秒标应当采取一定经济模型,计算出最优的土地适度规模经营的数值,而不是一味的╇集中土地,追求“大规模”,有条件的、咐理性的推行土地流转,实现流转真正为适孑度规模经营服务、真正为农民增收服务。