城乡规划新体系下国外规划管理的再认识.pdf

生态文明视角下的城乡规划——2008 中国城市规划年会论文集 城乡规划新体系下国外规划管理的再认识及经验借鉴 温 雅 房 予 陈晓越 摘要：在新的法规体系下，针对我国城乡规划工作中存在的重物质轻政策、重经济效益轻公众利益、重规划编 制轻规划实施等问题，在广泛借鉴英国、美国、荷兰、中国香港等国家和地区先进经验的基础上，本文提出，在规 划编制过程中，应进一步强调规划的政策属性，重视公众利益；强调规划的有效性和可操作性，重视开发导则的编 制。在规划管理过程中，应注意编制程序与规划内容并重，建立权威的规划编制机制；注意建立多维度的规划实施 机制，保证规划实施过程政策引导与法律管制并重；建立多层次的规划保障机制，使政府保障与公众监督并重。 关键词：城乡规划体系 国外规划 规划编制体系 规划管理体系 经验借鉴 近些年来，我国城乡规划工作在城镇群规划编制、控制性详细规划立法、公众参与机制建设等方 面都取得了重大的突破。尤其是《中华人民共和国城乡规划法》的颁布和实施，标志着我国城乡规划 事业进入了一个新的历史发展时期。然而，在新的法规体系下，规划工作依然存在重物质轻政策、重 经济效益轻公众利益、重规划编制轻规划实施等问题。有鉴于此，本文在比较美国、英国、荷兰、中 国香港等发达国家和地区做法的基础上，重新审视国外规划编制和管理的发展经验，以期为上述问题 的解决寻找最佳答案。 1 国外规划编制体系的发展趋势及经验借鉴 1.1 强调规划的政策属性，建立完整的政策体系 1.1.1 以政策输入和输出为落脚点，建立政策-规划-政策的逻辑体系 城市规划是影响私有和公共用地一个或多个确定目标的所有决策的总和。英美等国家的城市规划 图1 政策逻辑链。图形简要说明了规划阶段的链条，这个链条用来将政策输入（左侧）转化成为未来 规划和社区决策的政策输出 （右侧）。 1 生态文明视角下的城乡规划——2008 中国城市规划年会论文集 特别注重政策的分析和制定。在美国，土地利用规划包括政策规划框架、20-25年土地利用规划、5-6 年土地利用规划、年度计划四大成果体系。在规划编制过程中，每一个层次都存在着政策输入和政策 输出两种状态。所谓政策输入，就是对现有联邦、州、地方各类法律、法规及相关规定进行分析和解 读；所谓政策输出，就是制订影响地方发展的相关行动和决策。通过建立“政策-规划-政策”的“输 入-输出”体系，使城市规划与城市政策紧密融合，形成完善的政策逻辑链（参见图 1）。此外，每一 层次的规划，都与某一层面的政策分析一一对应，加大了政策的针对性和可操作性。 1.1.2 从总体到局部，从长远到短期，建立了层层推进的政策输出体系 国外的城市规划政策具有严密的内在逻辑，不同层次的政策之间环环相扣、层层推进。在规划推 进的每一个阶段形成输出政策是非常重要的，一方面，它可以直接为规划决策人员所采用，另一方面， 它也可以成为下一个规划阶段的政策输入。土地利用规划过程中的每一环节都是建立在前面的总体内 容和目标主导的决策上的。这种理念可以使得整个推进过程保持一致，为实现既定的建造环境目标做 出更好更完善的决策。 以美国土地利用规划为例，从总体到局部，从长期到短期，规划政策逐步细化。在大的政策背景 层面，规划分析明确了经济发展、人口增长、公平和住房分配、环境管制、大都市区内部结构等整体 目标，并为长远政策的分析奠定基础。在长远政策层面，规划则确定了土地利用的目标，阐明了土地 利用规划的设计标准和评估标准，并最终形成一个 20-25 年土地利用规划。在短期政策层面，规划分 析并确定了土地利用的短期目标，并最终形成了5-6 年的土地利用规划。在执行层面，为执行政策和 年度计划，规划进一步细化。 1.2 强调公众利益，重视不同群体及地区的利益平衡 1.2.1 以满足公众利益为规划的基本目标，重视民生和人文关怀 在欧美等国的城乡规划体系中，公众利益具有极高的地位。如美国政府可以在公众利益的名义下， 利用开发导则对空间发展进行干预。在规划设计过程中，公众利益已成为一种主要的概念指引，健康、 安全、便利、效率、能源节约、环境质量、社会公正、社会选择及社会礼仪等是公众利益概念的核心。 其中，民生问题是政府部门首要关注的问题之 一。一些地区在规划