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城市地下空间规划与设计 城市地下空间规划与设计 蒋 刚 蒋 刚 南京工业大学 城市地下空间研究中心 南京工业大学 城市地下空间研究中心 第七章 城市地下空间管理与立法 第七章 城市地下空间管理与立法 §7.1 当前我国城市地下空间开发中的 §7.1 当前我国城市地下空间开发中的 问题 问题 §7.2 我国城市地下空间开发管理与立 §7.2 我国城市地下空间开发管理与立 法现状 法现状 §7.1 当前我国城市地下空间开发中的问题 §7.1 当前我国城市地下空间开发中的问题 当前我国城市地下空间开发利用面临的问题: 一、认识片面 一种观点认为开发利用城市地下空间成本太高，经济上不划算； 另一种观点认为，城市地下空间开发利用只是大中城市的事，小 城市不需要考虑。 前一种观点，仅从单纯的一次性、直接工程造价来衡量城市建 设，没有结合拆迁费用和地面环境承载成本综合分析。以修建 地下快速路为例，因省去了拆迁费和土地费成本，修一条地下 快速路的造价比地面扩路和修高架路成本要低很多。 后一种观点，没有充分认识到我国土地资源与城市建设的需求始 终是一对尖锐的矛盾，密集的人口、密布的建筑、拥挤的交 通，一样会给小城市建设和发展带来一系列难题，只不过是时 间早晚而已。 二、法规空白 目前，我国地下空间开发利用的相关法律法规还很不完善，相互 间的衔接和细化还存在不足。建设部出台的《城市地下空间开 发利用管理规定》只是一个部门规章，其主要内容仅涉及地下 空间规划、地下工程建设和管理等方面； 《中华人民共和国人民防空法》也只提及了人防工程建设与管理 的有关规定，部分省市进行了这方面的探索，并出台了一些地 方法规，但只能限于一般民事法规范畴，而地下空间权的有偿 使用，地下工程产权的取得、转让、租赁、抵押等，都还没有 专门法律和行政法规来规范。 三、产权模糊 地下建筑物、构筑物的产权关系始终不明晰，投资者建设地 下建筑物、构筑物后拿到的是使用权证，而不是所有权 证，开发商无法用使用权证去银行抵押，申请贷款。也有 一些地方允许抵押、贷款，但终究在法律上是没有依据 的。《中华人民共和国物权法》也没有解决这个问题。 因此，“产权模糊”已经成了阻碍地下空间开发利用最大的瓶 颈。 四、管理无序 目前，我国地下空间开发利用管理还处于各自为政状态。如有 的城市市政部门管理人行过街地道、过江隧道等基础设施 类型的地下工程，建设部门管理地下管道建设和一般地下 工程建设，人防(民防)部门管理人防(民防)工程。 由于政出多门，相互之间缺乏协调，常常出现这样的情况：计 划地下埋设的管道线路，却因为已经建好了地下工程，使 得管道线路不得不改道，而改道又造成建设成本大大增 加。 五、政策缺失 城市地下空间开发利用，政府的导向至为重要。为此，发达国 家都对开发利用地下空间制定了优惠措施，如修建地下街的 贷款利息要比地面建筑贷款利息低3 ％左右，地下建筑土地 占用费只相当于地面的三分之一等。 我国除建设人防(民防)工程有一定优惠政策外，其他诸如轨道交 通、管线共同沟建设，在价格政策、税收政策、产业政策、 技术政策以及建设用地审批、重点技术攻关、新技术新产品 研制和应用等方面，都没有优惠政策。 甚至连地下空间建设的标准都不统一，没有专业设计、施工、 验收方面的标准，而是参照相关技术标准执行。这显然不利 于高质量、大规模地开发利用城市地下空间。 六、投入不足 按照土建工程一般标准，修建地下工程依深度不同而变化，但基 本是地面建筑5倍以上造价。 世界银行建议发展中国家城市基础设施建设投资应该占全社会固 定资产投资的9 ％-15 ％，而我国目前只占到7 。 随着我国城市化进程的加快，每年仅支持新增城市人口所需的城 市基础设施投资就需约4000多亿元人民币。 因此，近几年来，虽然许多城市都曾经提出过地下空间开发利用 的设想，甚至做了规划，但最终没有付诸实施，其中一个重要 原因就是建设资金缺口太大。 上海地下空间开发的问题 1、无统一规划 地下空间的开发缺乏统一的、具体的规划，