基于容积率奖励的城公共空间规划控制与引导策略研究-中国交通智库.PDF

基于容积率奖励的城市公共空间规划控制与引导策略研究 李金和 摘要：在我国目前土地市场化进程中，土地的资本属性与城市公共空间缺乏的矛盾日益显著，弹性的管制手 段在城市建设中的重要性和有效性越来越得到共识，使得在法规框架下以政策性激励手段增加城市公共空间 成为一种可行的方式，并通过管控与引导形成布局合理、质量较高的城市公共空间。本文通过对传统城市公 共空间与基于容积率奖励的城市公共空间的比较，分析了我国基于容积率奖励的城市公共空间的发展状况及 出现的问题，探讨容积率奖励机制下的城市公共空间规划控制与引导策略。 关键词：容积率奖励，城市公共空间，公共利益，空间质量，控制引导 1 引言 随着我国城市化进程的加快，城市的面貌日新月异，目前对城市化的研究也从早期的量 化研究转向了质化研究，越来越关注城市化的质量。毛蒋兴、郑雄彬认为城市化的质体现为 城市化进程中居民所享受到城市文明和城市生活方式，包含经济、环境、文化、权益、城市 硬件及发展前途等多方面内容[1]。城市公共空间是城市文明与城市生活方式的体现，关乎城市 的环境及公众的权益，同时也是城市化质量的体现。 我国城市规划学科经过多年的发展加之城市建设管理经验的积累，城市规划思想方法也 有了相应的变革：从刚性转向弹性、从指令性转向引导性，容积率奖励的政策体现了这一转 变。目前我国多地已经在实践探索中实施容积率奖励措施，大多以公共空间作为奖励对象， 城市公共空间数量也随之增加，但是由于奖励政策不够完善、奖励措施过于笼统，建成后的 城市公共空间出现了诸多问题，造成土地资源的浪费及空间环境整体质量下降，奖励政策未 能达到预期的目标。因此，分析我国基于容积率奖励的城市公共空间存在的问题，探讨容积 率奖励机制下城市公共空间规划控制与引导策略，对我国城市建设实践具有重要的学术意义 与现实意义。 2 容积率奖励的概念、起源、意义与实践概况 2.1 容积率与容积率奖励的概念 （1）容积率 容积率的拉丁文为 Floor Area Ratio（缩写 FAR），其意思为“楼地面面积比率”，是指 规划建设用地范围内总建筑面积与规划建设用地总面积的比值。容积率是衡量地块开发强度 的重要指标之一，也是控制性详细规划管理的重要依据。 （2）容积率奖励 容积率奖励（Floor Area Ratio Bonus）是指在规划建设用地范围内， 开发单位在完全自愿的情况下，为城 市提供一定的公共开放空间或公益性 设施等前提下，政府部门在核定的建 图1 提供公共空间的容积率奖励示意图 注：S 为规划建设用地，A 为规划核定的建筑面积，B 为所提 筑面积基础之上给予开发单位额外 供的公共空间，C 为奖励的建筑面积。 建筑面积的一种奖励措施（图 1）。 （资料来源：笔者自绘） 2.2 容积率奖励的起源 1916 年，美国纽约市通过了《区划条例》，第一次实现了通过法律途径来管理土地，规定 了土地的使用性质、地块控制指标、建筑控制指标等。然而这一条例过分强调地块的功能分 离，导致城市缺乏活力；另一方面，经过 20 世纪 30 年代的高福利政策和 50 年代大规模城市 更新后，美国各地方政府在 60 年代普遍存在财政危机，对城市广场、公园等公共设施建设已 显得力不从心，便通过允许开发商建设更高的楼层、获得更多建筑面积，来鼓励其建设广场、 加宽人行道、设置底层零售业等公共设施[2]。1961 年，纽约市在分区规划中首次提出：提供 城市广场的建筑开发者可以获得容积率、增加建筑面积的奖励[3]，这是容积率奖励的雏形。 2.3 容积率奖励的意义 2.3.1 土地资源的集约利用 城市土地资源是城市建设的空间载体，是城市建设发展的物质基础，属于不可再生资源， 我国目前的城市建设中，存在着用地紧张与土地浪费的矛盾。容积率奖励措施通过对有限的 土地资源再次整合，最大限度发挥土地资源的利用价值，达到土地