[法律资料]完善人民调解制度与构建和谐社会.doc

完善人民调解制度与构建和谐社会 　　调解是最古老的纠纷解决方式之一，它指在中立第三方的调停下，当事人协商解决纠纷。由于中国“和为贵”、“无讼”的传统法律文化，调解在中国的纠纷解决中自古以来一直扮演着相当重要的角色。调解的优势显而易见，诸如，有利于和平、彻底、一次性地解决纠纷，降低纠纷解决的私人成本和社会成本，缓解和消除社会矛盾，维系当事人之间的和谐关系，体现了“以人为本”的纠纷解决理念以及自愿性、自治性、群众性、民主性、简易性、灵活性、实用性等特征，有助于保障社会秩序的稳定与和谐。特别是在公力救济机制尚不健全的背景下，调解作为中国基层社会权利救济机制的作用就更加值得重视。因此，完善进而大力促进民间调解机制的运用对于和谐社会的构建至关重要。 　　中国历史上曾经出现过官府调解、乡治调解、宗族调解、民间调解等多种形式的调解。根据调解人的性质，大致可分为官方调解与民间调解。官方调解，指具有公权力背景的机构所主持的调解，就当代中国而言，其主要形式有法院调解和行政调解。而民间调解是一种非司法、非行政性的调解，简言之即私人的调解，指非官方组织或民间人士(通常是德高望重者)出面，对纠纷当事人进行规劝引导，促其平等协商，以解决纠纷，诸如家庭调解、邻里调解、亲友调解、律师调解、宗教调解，企业对员工纠纷的调解，社会团体、自治组织、行业协会的调解，以及人民调解等。调解本质上仍属于当事人合意解决纠纷，但由于中立第三方已经介入，则调解也具有一定的社会性，并因调解组织的不同而具有不同程度的“公力”性质。换言之，民间调解并不完全属于“私”的范畴。有些调解组织虽属民间性质，但也有一定的“公力”因素，如人民调解、社区调解[1].纠纷即便系属于诉讼程序之中，民间调解也可以且经常同时进行。 　　为了更好地构建和谐社会，应当充分发挥民间调解对于纠纷解决的作用，完善各种民间调解机制，包括律师调解，社区调解，企业和组织对内部人员纠纷的调解，社会团体、自治组织、行业协会的调解等。鉴于人民调解制度在中国当前民间调解机制中的特殊性和重要性，本文以此为例，详细分析人民调解制度所存在的问题，进而尝试系统地提出改革和完善的建议[2]. 　　一、人民调解制度存在的问题 　　尽管人民调解制度在纠纷解决方面发挥了较大作用，但很长时期以来，它也面临着各种问题，存在较多的制度性缺陷。这些问题和缺陷影响了这一制度功能和效用的充分发挥。其中一个重要表现就是：随着市场经济发展和法律建设不断加强，我国诉讼案件逐年递增，而人民调解的纠纷解决能力则呈现出急剧下降的态势，人民调解员每年处理的民间纠纷平均不到一件。据统计，全国人民调解委员会受理的纠纷总数与人民法院受理一审民事案件的总数，已由1980年初的17比1，降至约1.7比1[3];2003年曾大幅低于法院受理的民商事案件，2004年基本持平。 　　概括起来，人民调解制度存在或面临的问题主要包括： 　　1.随着改革开放的逐步深入和社会主义市场经济的不断发展，社会经济成分、利益关系和分配方式等日益多样化，各种利益关系不断调整变动，利益冲突和摩擦不断出现，各种纠纷大量增加，社会矛盾日益复杂，矛盾纠纷的主体、内容日益多样化、复杂化，民间纠纷呈现出许多新的特点。原有人民调解的法律保障、工作范围、组织形式、调解程序、工作方法、队伍素质等已经不能完全适应新形势的需要。 　　2.改革开放以来，中国不断加强法制建设，法治观念逐渐深入人心，通过司法实现正义逐渐成为社会共识，诉讼成为纠纷解决的主要途径。但与此同时，民间调解、私力救济等纠纷解决方式被不适当地置于诉讼或法治的对立面，受到这种法治、司法中心观念的排斥和抑制。 　　3.人民调解协议的性质和效力长期以来没有明确的法律规定，这导致人民调解缺乏权威，效力微弱，当事人的合法权益得不到有效保障。调解协议往往成为一纸空文，许多达成调解协议的纠纷最后仍需通过诉讼方式来解决，增加了当事人的纠纷解决成本，既使得当事人不愿意选择人民调解来解决纠纷，还浪费了社会资源。调解协议没有拘束力和执行力，人民调解制度缺乏彻底解决纠纷的权威，不仅严重抑制了人民调解员的工作积极性，也动摇了当事人对调解组织的信任，导致当事人对人民调解的回避，从而最终引致调解制度的萎缩。 　　4.调解组织不健全。不少村民委员会和居民委员会没有调解组织，或者虽有调解组织，但却没有专门的调解人员，调解人员由其它干部兼任。同时，国家有关部门，特别是政府和司法机关，对人民调解的制度支持力度不够，对人民调解委员会工作的指导和监督也没有落到实处。 　　5.人民调解员的素质不高。人民调解员来自基层，法律知识和文化水平普遍不高，严重制约着调解工作的开展。2001年全国共有人民调解员779万多人，高中(中专)以上文化水平的只占55%，调解人员的素质有待进一步提高。由于调解人员人数众多，扎