司法制度论文论我国最低生活保障制度行政程序执行中的难点.docVIP

论我国最低生活保障制度行政程序执行中的难点 论我国最低生活保障制度行政程序执行中的难点 游清富（重庆工商大学 社会与管理学院，重庆 ）2010.改革与发展最低生活保障制度是指对家庭人均收入低于当地政府公告的最低生活标准，由国家给予一定现金资助，以保障家庭成员基本生活所需的社会救助制度。 我国最低生活保障制度就是根据维持最起码的生活需要的标准设立的一条最低生活保障线， 每个公民当其收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时， 有权利得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供的低于最低生活保障线的那部分现金和实物救助。 最低生活保障制度是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为目标的社会救助制度。 这是一种政府行为，也是现代社会公民应享有的权利。 我国的最低生活保障制度自 1993 年在上海创立以后，大致上经历了四个发展阶段：第一阶段从 1993 年到1995 年，当时，制度的创建和实施基本上是各个城市地方政府的自发行为。第二阶段从 1995 年到 1997 年，这时，制度的创建和推行已成为民政部门的有组织行政行为。 第三阶段从 1997 年到 1999 年，国务院在 1997 年颁发了《国务院关于在各地建立城市居民低保制度的通知》（以下简称《通知》）。 自此，这项制度的创立和推行终于成为中共中央、 国务院的一项重要决策。 到 1999 年 9 月底， 全国668 个城市和 1638 个县政府所在地的建制镇全部建立起低保制度。 同年，颁布了《城市居民最低生活保障条例》（以下简称 《条例 》）。 在该 《条例 》的第七条 、第八条 、第九条和第十条 4 个条款对最低生活保障制度的行政执行程序作了具体规定：《条例 》第七条规定了最低生活保障申请者的申请手续：一是要“由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请”，体现了这项制度的申请者“属地管理”原则；二是要“出具有关证明材料”，体现了申请者对其家庭经济状况“首先举证”的原则；三是要填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》，体现了申请者“自愿申请”的原则；四是规定了“家庭经济调查”的方式，管理审批机关可以采取“入户调查、邻里访问以及信函索证等”，申请人及有关单位、组织或者个人在这方面的义务是“应当接受调查，如实提供有关情况。 ”《条例 》的第八条规定了享受最低生活保障待遇的两种具体方式：“全额享受”与“差额享受”，并规定“自接到申请人提出申请之日起 30 日内” 作出是否批准的决定，“对经审查不符合条件的申请人 ，县级人民政府民政部门应当书面通知申请人，并说明理由”。 《条例 》第九条规定了对被批准享受低保待遇的城市居民，要实行“张榜公布”，以接受群众的监督。 《条例 》第十条是对最低生活保障制度实行 “动态管理”的规定，在受助者的收入发生变化时，受助者应该通过居委会告知管理审批机关， 使管理审批机关可以采取相应的措施，同时，管理审批机关也有“定期核查”的权利。 由上可见， 执行最低生活保障制度的行政程序基本上可以归纳为：个人申请、基层审核、张榜公布、部门批准、发证领取、动态管理 6 个步骤。 除了“张榜公布”这一条外，其余的基本上都已经与国际惯例接轨。 时至今日，最低生活保障制度已执行十余年时间，但是，在具体的执行过程中却遇到了很多困难， 特别是在行政程序的执行中遇到的困难最突出。 最低生活保障制度的行政程序目前在执行中存在以下几个方面的难点。 一、家庭经济调查的困境 家庭经济调查是最低生活保障制度中一项极为重要的行政程序， 甚至于可以说它是这项制度得以运作的前提。 只有通过家庭经济调查认定申请者确实已经陷入贫困的窘境，这项制度才能对申请者进行物质上的救援。 这样做的原因是要使任何人都不得滥用这笔用于救急、救难的政府基金（实际上是纳税人的钱），为此它甚至得到《中华人民共和国刑法》的特别保护。 然而，在当前最低生活保障制度的行政程序中， 家庭经济调查的可信度和有效性显然不尽人意。 1.隐性收入或隐性就业的问题 。 在当代中国， 由于未能建立起与市场经济体制相适应的金融信用体制和收入申报制度， 这对社会政策的实施影响很大。 所以，实行最低生活保障制度行政程序中最关键的一个环节———家庭经济调查便没有了切实的依据。 现行的所有调查办法———诸如邻里调查和入户调查———实际上都难以对申请者的家庭经济状况作出准确的判断。 其结果将会是导致对这项制度的滥用问题。 对于这一点，基层干部的反映极为强烈。 “在衡量一个家庭的财产问题上， 缺乏有效的办法，只能以居委会干部的摸底调查和上门查看为手段， 难以准确判断真实的情况。 例如，有的人炒股，有的人偷偷做生意，有的人打短工，有的人把自己家门口的摊位出租出去，类似的情