绩效衡量与指标设计方法论上的讨论-国立政治大学公共行政学系.pdfVIP

‧公共行政學報‧第二十九期 〈研究論文〉 民 97年12月 頁 61-91 國立政治大學公共行政學系 績效衡量與指標設計： 方法論上的討論* ** 莊文忠 《摘要》 隨著公共管理思潮的流行，績效管理運動亦大行其道，無論是公部 門、私部門、抑或是第三部門，目前均籠罩在追求績效的氛圍之中。究竟 這一切努力只是化為一種煙霧和口號，或是具有實質的策略意涵（尤其是 以提供公共服務為目的公部門），實有待吾人投入更多的注意力，從方法 論的觀點，更深入的剖析績效衡量與績效指標設計的相關課題，檢視績效 管理的概念化和操作化過程中影響績效資訊有效性的潛在因素，並思考可 能的解決方法。 本研究由研究方法的角度切入，著重在績效管理相關概念與衡量操作 的討論，並以實例作為輔助說明。在文章的結構鋪陳方面，本文首先檢析 績效衡量的發展趨勢，以掌握整體的演變脈絡；其次，本文從指標概念的 操作化過程，析論績效指標的不同類型與意涵；最後，本文利用衡量誤差 和非衡量誤差的觀念，分別探討指標設計與績效衡量過程中可能影響績效 資訊品質的因素，並提出若干相對應的解決策略。 關鍵字[ ] ：績效管理、績效衡量、績效指標、指標設計、公共管理 投稿日期： 95 年 8月 4日；接受刊登日期： 97 年 9月 29日。 * 本文初稿發表於二○○五年五月二十六日至二十七日由世新大學行政管理系主辦之「兩 岸學術研討會：市場經濟與政府管理」。誠摯感謝匿名審查委員提供寶貴的修正意見， 一切文責由作者自負。 ** 世新大學行政管理學系助理教授， e-mail: jwj@cc.shu.edu.tw 。 ‧61 ‧ ‧公共行政學報‧第二十九期 民 97年12月 壹、前言 「沒有衡量就沒有績效，沒有績效就沒有管理」，這句話可以說是描述績效管 理運動的最佳開場白。事實上，這句話也揭露了幾個有關績效管理的訊息：（1 ） 管理的目的乃是為了提升組織的績效，若組織可以不重視績效，則沒有管理必要； （2 ）組織需要訂定一套評量資源運用與成員表現的標準（或指標），缺乏這一套 標準，便無從認定組織的績效水準；（3 ）凡是無法衡量的事物，就不會成為組織 績效的一部分，亦即績效衡量偏重於組織內可以測量的有形標的，無形的成果（如 組織文化、合作精神、組織形象、顧客品牌意識等）很少也很難具體反映在績效報 告上；（4 ）績效衡量的結果會影響管理者的策略訂定，錯誤或不當的績效衡量結 果，可能對管理者產生誤導的作用，嚴重者導致錯誤的決策後果。這些訊息大致描 繪出績效衡量與指標設計對現代組織經營管理的重要性。 大抵言之，自 Peter Drucker 在一九六○年代提出目標管理（MBO ）的概念 後，企業界在一九七○年代掀起一波新的管理革命。雖然有關績效衡量的做法並非 始於此波浪潮之中，不過，績效衡量確實是在目標管理運動中大行其道，可以說是 目標管理（MBO ）的具體化作為，也為日後的「標竿學習」（benchmarking ）概念 奠下基礎。申言之，績效衡量的第一步即是確認組織的目標，再將這些目標轉化成 可衡量的指標。是以，組織目標的設定愈清晰，愈有助於指標的設計與衡量。再 者，目標管理重視個人對目標達成的承諾，績效衡量成為實現承諾與否的最佳檢驗 工具。另一方面，透過組織績效指標的設定與衡量，可以搜尋相同領域內表現優異 的標竿對象，以其績效水準作為組織努力達成的標的，同時，經由監測組織在這些 指標上的改進程度，可確實掌握組織的優劣之勢何在。誠如 Pollitt 等人（1994: 11）所言，一個沒有績效指標的標竿學習將淪為理論操演或紙上談兵，無法形成完 整的「學習圈」。 由此觀之，績效衡量構成組織管理的基礎，而指標設計則為績效衡量之依據。 績效衡量與指標設計對促