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清末州县考绩制度的演变 【作者简介】关晓红，中山大学历史系教授。(广东　广州　) 【内容提要】1904年开始实行的考核州县事实，是清代考绩制度的重大变化。它是清廷试图通过体制内变革，解决吏治腐败的积弊，并为推行新政考察和选拔能员干吏，巩固权力基盘的措施。但督抚势力坐大，革故鼎新难以兼顾统治集团内部的利益分歧，而避重就轻的结果，只能使改革徒具形式，背离变政的初衷，同样危及甚至瓦解清朝的统治。州县考绩制的变革及实行，恰好显现了清廷进退两难的困境。 【摘 要 题】政治middot;法律 【关 键 词】清末/州县考绩/制度变革/考核州县事实 【正 文】 清末是近代中国政治制度转型的重要时期，仿效外国政治制度改革传统官制，成为新政的主要内容之1。不过，清朝官绅虽然可以从国外搬来各式各样的制度文本，并且仿照其在中国建立相应的制度，但改制后仍然只能利用旧官僚体系中既有的官员来推行和操作，而清廷被迫变政的原因之1，正是吏治腐败，完全由旧人来操控新制，难以达到预期目标。如何改造利用原有官吏，使之适应新体制的需要，成为清政府亟待解决的重大现实问题。其对策之1，是将实行已久的考绩制度进行变通调整，使之成为择优汰劣、选拔新政人才的重要形式，为新政宪政准备1批可靠与高效的官吏，保证中央政令的贯彻。但官场腐败积重难返，改革官制以适应变政需求，有可能导致官僚群体的涣散，同样危及甚至瓦解清朝的统治。州县考绩制的变革及其实行，恰好显现了清政府进退两难的困境。 清代官吏的考绩制度，主要是3年1届的ldquo;大计rdquo;与ldquo;京察rdquo;，前者以外官为对象，后者以京官为对象，成为考核各级内外官吏的主要形式与奖罚依据，以保证统治机器的有效运作，被清廷视为ldquo;激扬大典rdquo;。（注：刘锦藻：《清朝续文献通考》卷91，选举8，浙江古籍出版社，2000年，总8513-8514页。）有关清代外官考绩考课制的论述，多依据《大清会典》、《清朝续文献通考》、《清史稿》等官方典籍，主要涉及ldquo;大计rdquo;的历史沿革、内容和操作规程。（注：郭松义等：《清代典章制度》，吉林文史出版社2001年；艾永明：《清朝文官制度》，商务印书馆2003年。）近年来日本学者运用计量方法对康熙、乾隆时期的考绩制进行个案分析（注：大野晃嗣：《清代加级考mdash;中国官僚制度の1侧面》，《史林》第84卷第6号，京都大学史学研究会2001年；小野达哉：《清初地方官の考课制度とその变化mdash;考成と大计を中心にして》，《史林》第85卷第6号，京都大学史学研究会，2002年。），将研究工作引向深入。 然而，与考绩制在整个清代官僚制度中的作用及地位相比，学术界重视的程度以及研究进展仍不尽人意。尤其是光宣之际州县考绩制发生了重大变化，迄今却鲜有论及（注：魏光奇《晚清的州县行政改革思潮与实践》1文，对此略有述及，认为ldquo;具有近代性质的改革色彩rdquo;，并对ldquo;民国时期的县行政制度也有影响rdquo;(载《清史研究》，2003年3期)。）。清朝官方典籍于清季变政情形来不及整理，后人代为编辑，多少有些隔膜，不能权衡轻重，判别正误，确考源流，难免取舍不同，或互相歧异，增加了认识的难度。查阅中国第1历史档案馆的吏部、会议政务处、宪政编查馆、军机处录副、宫中档朱批奏折等相关文件，并与清人的文集、日记、报刊等文献资料比勘互证，可以探究这1时期州县考绩制的变化、原因及其效果。 　　　　1 清入关前，沿袭明代的ldquo;考满rdquo;与ldquo;考察rdquo;两种方式对官员进行考核。入关后，在继承明制基础上逐渐形成新制，但仍有反复。（注：顺治2年至4年，确定外官考绩制为ldquo;大计rdquo;，以4格为标准注考，并以3年1届为考核周期。康熙元年，曾1度罢大计，止行考满，并定考满办法。康熙4年停止考满，复行大计(《钦定大清会典》事例卷78，光绪己亥刊本)。）雍正元年复行内官京察，以京察与大计为京官外官考核定制，每3年1次的考绩制度正式确立。（注：近年来，艾永明对这1问题有所考异，详见所著《清朝文官制度》，第214mdash;217页。）乾隆510年，依据各省ldquo;省分大小、缺分多寡rdquo;，对大计卓异人数进行定额定制。（注：《大清高宗纯皇帝实录》，卷1242，第9页，乾隆510年101月辛亥。）至此，大计作为清代外官考绩的制度臻于完备。 各省官员的大计，考核程序由下而上逐级进行，即由州县至府而道，道移司，逐级考察后出注考语而汇综于督抚。（注：《钦定大清会典》卷101，第10，光绪己亥刊本。）考核以守、才、政、年(即操守、才学、政绩、年龄)4格评等议叙，用6法参劾不法官员。（注：《钦定大清会典事