外资并购的国家安全审查概念国际经验和政策建议.PDFVIP

外资并购的国家安全审查：概念、国际经验和政策建议 林 平 香港岭南大学经济系、山东大学经济学院 李嫣怡 山东大学经济学院 2008 年12 月 摘要 本文回顾国内近期对外资并购的国家安全审查的讨论，概述美、英、法、俄、印、等国 的相关审查制度，提出国防安全、经济安全和产业安全之间的集合图示关系。外资并购 的国家安全审查包括国防安全审查和关键产业安全审查的并集，但并不包括产业安全的 全部。国家安全审查的标准是安全，而不是竞争力本身，也不是竞争。把经济安全（即 关键产业安全）的边界划得过宽，会使得国家安全审查制度变为产业政策的一种工具。 反垄断、国家安全审查和产业政策，均是公共政策的不同领域，各自目标函数不同，应 当各司其职，而不是相互利用。 近年来，国内对建立外资并购的国家安全审查制度的必要性和迫切性，有了广泛 的讨论。从2005年的倍受争议的凯莱-徐工一案，到2008年9月的可口可乐- 汇源果汁收购案，人们普遍感受到建立对外资并购的国家安全审查制度迫在眉 睫。在公共政策方面，2002年国务院颁布的《指导外商投资方向规定》中，就 明确禁止危害国家安全或公共利益的外商投资。2007年通过的《中华人民共和 国反垄断法》第31条规定，“对外资并购境内企业或者以其它方式参与经营者集 中，涉及国家安全的，除依照本法规定进行经营者集中审查外，还应当按照国家 有关规定进行国家安全审查。”建立外资国家安全审查制度有了法律依据。 虽然相关的法律框架已经建立，但由于所涉及的问题的复杂性，政府至今还未发 表外资并购的国家安全审查的详细规定和指南。人们对国家安全的涵义，对国家 安全、经济安全和产业安全之间的关系，以及国家安全审查、反垄断、和产业政 1 策的不同等问题，还未达到基本的共识。 本文回顾学术界近来对国家安全的讨论，并介绍和比较美国、英国、法国、俄罗 斯、印度等国家已经运行或正在酝酿建立的外资国家安全的审查制度。并用一简 单的集合图示来表述国防安全、经济安全和产业安全三个不同概念之间的关系。 并在此基础上提出，中国要建立的外资国家安全审查制度，是国防安全和经济安 全的并集。1 这一审查范围与产业安全有关：它是产业安全的子集，但不应该包 括产业安全的全部。国家安全的审查不应变为产业政策的工具。 1． 国内关于国家安全的的讨论 尽管国内近年对国家安全的讨论很多，但对其确切的涵义却有不同的理解。根据 2 李炳炎（2007 ），国内学术界对经济安全的定义主要有三种不同的观点。 第一种 观点,认为国家经济安全就是国家安全的经济化,这个观点主要是强调经济实力相 对领先的地位对于国家安全的重要性。第二种观点,认为经济安全是本国经济发 展的自主性和稳定性。这个观点主要是强调经济主权是一个国家经济安全的本质 特征。第三种观点认为,经济安全是指一个国家的整体竞争实力。这种观点主要 3 强调产业的竞争力,特别是国际竞争力是国家经济安全的基础。 根据这一观点， 4 在某些关键产业受到伤害的时候，国家经济安全就可能受到威胁甚至伤害。 1 “国家经济安全要求国家的经济命脉掌握在本国政府和企业手中，关系国计民生的产业应由本国企业来 掌握和经营，排出外国政府和企业对涉及本国经济命脉及相关产业的介入和控制”。见商务部，《中华人民 共和国反垄断法理解与适用》，法律出版社，2007 年 9 月，第 266 页。 2李炳炎，“外资并购与我国产业安全“，2007 年第 6 期《探索》；李炳炎、王小刚: 《外资的大量