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西北地区退牧还草工程存在的问题及对策 殷宁 （新疆农业大学 动物科学学院，乌鲁木齐 830052） 关键词：退牧还草;问题;对策;西北地区 摘要：退牧还草工程是国家草地生态建设的重大战略之一，自工程实施以来绩效明显。调查了西北地区退牧还草工程的实施现状，发现在工程规划设计、管理体制、生态补偿机制、移民安置、后续产业发展等方面仍存在着矛盾和不足，并就此提出了相应的时策:统筹规划和实施不同的退牧还草策略;建立参与式社区工程管理模式;完善退牧还草生态补偿机制;构建科学的工程评价指标体系;强化工程监督管理和草原监测预警;加决发展牧区后续产业。 我国西北地区天然草原面积约1.197亿h衬，占全国草地面积的30.48%，大部分位于江河源头和上中游地区以及沙漠边缘地带，是我国重要的绿色生态屏障。近几十年来的气候变化和不合理的人类活动使草地生态系统严重退化2003年以来西北地区实施的退牧还草(试点)工程，是国家修复退化草地生态环境和促进牧区发展的重大战略举措，截至2007年底，通过工程的实施，西北地区已退牧约0.145亿hm2，项目区天然草地的植被覆盖度和牧草产量明显提高，草地的生态服务功能显著改善，促进了草原畜牧业生产方式的转变，对牧区社会进步和经济发展起到了巨大的推动作用，有效地保障了国家生态安全战略目标。目前，工程建设还处在初级阶段，进一步研究与探讨在实施过程中出现的一系列问题，有助于顺利实现退牧还草生态工程的目标。退牧还草工程存在的主要问题。 1.1工程规划和设计不尽合理 目前西北地区退牧还草工程规划以行政区划为实施单元，条块分割、以块为主的任务分配模式，忽视了更大尺度上草原生态系统生境梯度的过渡性和连续性，区域间的不平衡问题较为突出;现阶段工程实施内容只涉及草原围栏和补播改良两项，草地恢复模式较单一，对于荒漠化、盐碱化和虫鼠灾害等严重威胁西北地区草地生态安全的问题并未涵盖;工程的实施涉及类型多样、退化程度不同、承载力差异明显的草地，当前“一刀切”的退牧还草补偿标准难以保证生态恢复的目标;在围栏工程设计中普遍规划集中连片的禁牧区，改变了牧户承包草场的季节轮牧习惯和草场资源的季节性分配格局，牧户尚未退牧草场的季节放牧周期被人为改变，致使部分草场的放牧时间延长，过度放牧问题比退牧前更严重。 1.2工程管理和监督机制不健全 现阶段的工程管理体系仍停留在规范界限、基本设施保护等初级阶段，尚未形成完备的退牧还草生态工程管理和监督机制，对于草原利用、保护建设及经营管理没有可遵循和赖以贯彻执行的技术规程和标准。项目管理者仅将退牧面积、草地围栏和资金管理作为工作重点，对退牧还草区的牧民生计、社会事业发展和草地生态管理关注甚微。对于草地放牧强度、轮牧周期、虫鼠灾害、毒杂草防治、退化草原改良、草场基本建设、饲草贮备、饲养量控制以及草原法中规定的其他内容，均因没有监理标准和规范而很难按照法律程序纳入法制化管理。很多项目在投资计划下达后才进行勘察、设计、论证等前期工作，造成设计文件中缺少工程建设地原始地貌数据等关键内容。由于缺乏有效的监督和管理，一些地区还将林地、道路、农田、农舍作为退牧还草面积，如宁夏灵武市就将规划为建设重化工基地的1100hm2时草原计人了退牧还草面积。 1.3生态补偿机制不完善，配套资金到位不及时 国家在制定退牧还草工程规划和补助政策时，未深人探究西北地区的自然环境、社会经济条件及农牧民承受能力差异等因素，确定的补偿标准单一，各项指标、定额不尽切合实际。在调查中农牧民对生态补偿政策的满意率只有22%，大多数人对生态补偿标准的公平性和补偿模式的合理性提出了质疑。远远低于大多数农牧户收人水平的补助标准难以调动其参与生态保护建设的积极性，将直接影响草地生态恢复目标的实现川。此外，补偿机制不完善致使相关政策未能完全依法落实，配套资金不到位使补偿受益者与需要补偿者相互脱节，进而使补助不能及时到位，补偿政策难以可持续地施行。国家审计署对内蒙古、甘肃、宁夏、青海、新疆等5省(区)和新疆生产建设兵团2002年退牧还草项目进行的审计调查显示，地方财政实际到位配套资金仅3029万元，只占配套资金计划的8%。 1.4生态移民安置政策缺乏长期性和稳定性 在西北地区退牧还草工程实施过程中，各地区的移民安置尚无较完整、有效的实施方案。由于移民规划的监督审核机制不健全，大部分移民工程的设计规划和实施方案不够合理，移民新村选址及建设缺乏长远性和科学性，移民生计问题突出。此外，生态移民建设的资金管理机制不完善，致使移民安置资中国水土保持SWCCZ加8年第9期金投入渠道狭窄，移民规模偏小、水平较低，严重影响了生态移民的效果。 1.5后续产业发展滞后，剩余劳动力转移缓慢 退牧还草工程对于全国生态安全战略的实施具有不可估量的作用，但是对于项目建设区的经济发展却提出了严峻挑战