纵谈征地拆迁移民政策研讨.pdfVIP

纵谈征地拆迁移民政策 刘哲夫 (世界银行，北京100004) 摘 要 《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国劳 动保护法》、《中华人民共和国工会法》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安 置条例》、《城市房屋拆迁管理条例》等法律法规没有明确界定农民集体、农民个人对 集体土地应享受的权利和个人对自己私有财产的权利，引起了一系列的社会问题。应 该理性地看待移民和政府、移民和开发商的冲突是来自权利不对等所造成的利益争议， 应该制定相应的移民政策和建立起相应的谈判机制，充分尊重移民的合法权利，让移 民能够平等地与地方政府和开发商对话，避免在经济建设、商业开发与社会发展过程 中的利益失衡。政府应该及时修正相应的法律法规，适时整合社会关系，解决社会矛 盾。每一个重大政策的出台，预示着社会财富的重新分配，但不应该忽视弱势群体或 者是相对弱势群体的权利。 关键词 移民；征地；拆迁；政策 在我国社会主义计划经济逐步向市场经济转变的过程中，失地的农民已经达到了 城区在机器的轰鸣声中荡然无存，城市拆迁移民问题呈现激化的趋势，引起了社会各 方的关注。无论是发生在农村的征地还是发生在城市的拆迁，私权和公权的矛盾冲突 在征地和拆迁中凸现出来，而且矛盾越来越突出，移民始终在这场博弈中处于绝对的 弱势，接受似乎是他们的唯一选择。无地、无就业岗位、无社会保障的“三无”失地 农民和城市低收入拆迁移民的生产生活恢复是我国经济持续、稳定发展的软肋，将直 接影响和谐社会架构的创建。笔者试图从与征地和移民有关的法律法规条款中找出缺 失的内容，并就此谈谈个人的想法。 1公共利益的范畴急需界定 依照《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)和《中华人民共和国土地管理法》 (以下简称《土地管理法》)，国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征 用，将集体土地征为国有。由于《宪法》和《土地管理法》对“公共利益”的概念和国家 在何种情况下行使征地权缺乏明确的界定，同时，《土地管理法》第二条规定“任何单位 和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，导致各级政府动用国家征地权来 满足各类建设用地的需要。动用国家征地权征地的目的已不局限于为“公共利益”服务， 24 而扩大为单位，企业和个人利益服务，任何单位，企业和个人都可以申请国家动用征地权 通、能源、水利等基础设施用地为总征地面积的53％，以营利为目的的工商业、房地产 等城市经营性用地占22％，经济适用住房、市政公用设施等城市公益性用地占12％，道 路、学校、企业等乡镇村建设用地占13％，甚至，有些省的部分高效农业项目、设施农 业项目也是通过征地取得土地使用权。单位、企业甚至个人都能够在“公共利益”旗号的 保护下，强行得到所需的土地，“公共利益”已经失去了其本身的内涵。 2用地项目投资主体多元化。凸现征地利益 在我国计划经济时期，建设项目都是国家投资，交通、水利、能源等基础设施建设， 城镇建设及工商企业都是为了公共利益的需要。目前，我国计划经济逐步向市场经济过 渡，经济成分出现了多样性，投资主体多元化，国家鼓励企业和个人投资交通、水利、能 源等基础设施项目，公益性建设项目也出现了投资主体的多元化，有些项目甚至出现了项 目前期为国家投资，项目后期却变成了上市企业或企业化营运。许多事实证明，在争取投 资项目为“公共利益”的项目背后，可以利用“公共利益”压低征地补偿和动用国家征地 权获取所需土地已经是不争的事实。在补偿“公共利益”和“非公共利益”项目用地一致 的情况下，争取动用国家征地权而获取所需的土地将是用地单位、企业和个人所追求的下 一个目标。在用地项目投资主体多元化的趋势下，如何用严格的国家法律条款规范这种投 机行为是法律制定者应该关心的问题。 3征地补偿普遍较低。征地移民反映强烈 《土地管理法》规定；“征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的 6～10倍。每一个需要安置的农业人口的安置补助标准，为该耕地被征用前3年平均年产 值的4～6倍”。在实际工作中，由于年产值不确定，补偿倍数存在较大幅度，政府或单位 征地往往在法定范围内压低征地补偿费用。此外，《土地管理法》对被征用土地的地上附 着物，如地上建筑物或构筑物补偿标准未做明确的规定，又使得征地补偿费用大打折扣。 有些建设项目，尤其是国家和地方重点基础设施建设项目，为节省投资，采取“省部协 议”