政府间税收收入划分的基本构想.docVIP

财经活页 2008年第22期(总第118期) 辽 宁 省 财 政 学 会 辽宁省财政科学研究所 2008年11月25日 本期主题：政府间税收划分 [按]税收是政府财政收入的基本形式，也是保证政府正常行使职责的物质手段。中央与地方政府间税收的划分，不仅是政府间财政利益的分配，而且也会影响到资源配置的效率、税收调控功能的发挥、税收的行政效率以及地区间的收入分配等重大问题。1994年的分税制财政管理体制改革，以中央税、地方税、中央与地方共享税为主要内容，相应规范了中央与地方间税收划分的基本框架。十多年来，国内外客观环境发展了巨大变化，对政府间税收划分带来许多新情况、新问题，亟须重新改进和完善。 政府间税收划分的主要依据、基本模式和主要方式 分税有广义与狭义之分。广义的分税是指包括税收立法权、税收政策制定权、税收征管权以及税收收入支配使用权在内的各种税收权限在政府之间的分配。狭义的分税，仅指税种或税款以及税收征管权在中央与地方以及地方各级政府之间的划分。分税制的核心是划分中央与地方的权力边界，为各级政府行使其职能确定制度基础，与之比较，狭义的分税应属于从属层次。 一、主要依据 1.政府财政经济分级管理的要求。在实行分级财政体制的国家里，如果把税收管理权限(包括税收立法权、税收政策制定权、税收征管权、税款支配使用权等)全部集中在中央，不给地方一点权限，必将形成地方对中央的严重依附关系，使地方处于既无权又无钱的境地，压抑和束缚地方政府在经济社会事务管理上的积极性和创造性。税收权限及收入的过分集中，又会使税收政策和制度难以符合中央与所有地方政府的实际情况，可能造成决策和管理的失误。实施分级管理的现实状况是，各级地方政府各自都承担着一定的职能和支出责任，这些职能和支出责任的履行需要有相应的财力作保证，这种财力应主要来源于本辖区的纳税人上缴的税款，而不能主要依靠中央或上级财政的拨款。 2.以税收的功能为依据。各级政府的行为目标是有所不同的，复税制条件下的不同税种在聚财和调节方面的功能也各不相同。尽管每一种税并不完全与各级政府的某项职责有必然的对应关系，但在划分中央和地方税时，应该考虑到各个税种、税类的不同功能和作用，力求使这种划分有利于中央和各级地方政府有效地行使其职责。按照这一原则，应该把有助于中央政府实行宏观调控(其中包括调节级差收入、稳定经济等)的税收划归中央政府，而对较明显的受益性税收、区域性税收和对宏观经济运行不产生直接影响的税收，则应该根据实际情况将其划归地方政府所有。 3.公共产品分级提供的要求。地方性公共产品的存在和公共产品的层次性，要求地方政府根据本辖区的企业和居民对公共产品的需求数量、结构、质量等，分级并主要通过各自的“税收—公共支出”机制加以提供。相对于其他提供机制和方式，这样处理会更公平、有效、方便和可靠。简而言之，地方税是用来分摊地方性公共产品成本费用的一种最为公平、有效的社会分配机制。 4.调动地方政府征税积极性的要求。实行分税制使地方政府掌握了税收征管的某些权限，也有了自己的征管机关，税款征收多少与地方预算支出规模挂钩，有利于激励、提高地方征税的积极性和努力程度，减少对中央政府的资金依赖，并增强地方财政平衡的能力。 5.提高公共资金使用效益的要求。如果税款全部集中于中央，地方花钱要靠中央拨款，那么，地方花钱就不会像花“自己”的钱一样精打细算，讲求效益。由于中央向下的拨款额在很多情况下是在讨价还价的谈判机制中确定的，往往带有很大的主观随意性和不可预见性，它会诱使资金分配使用的设租、寻租行为，弱化政府支出预算约束，有违公共财力分配使用的公正、公平原则。 二、政府间税收划分的基本模式 1.分散型。税权分散型的主要特点是赋予各级政府很大的税收权限，尤其是地方政府在税权上的自主性相当大，中央政府的税收权限较小。这种税权划分实施的结果，是中央政府掌握的财力很小，有时甚至要向地方政府借款或由地方政府上缴一部分地方税收以支持中央。这种类型的典型代表是前南斯拉夫，中央的财力仅占全国财力的20%-30%。其基本特征是：(1)税权分两级或多级行使，中央税中央立法，地方税由地方立法，由谁立法的税种，就由谁负责解释、修订并决定其开征、停征。(2)税制设置两套或两套以上，地方税制可以与中央(联邦)相同，也可以不同，各地的税制可以相同，也可以不同。(3)税收政策的制定与实施权分属于中央与地方，分别用于调节各自管辖的社会经济活动。(4)税务征管机构分设，中央与地方的税务机构之间不存在领导与被领导的关系。(5)税款分别纳入各级金库，中央与地方预算自求平衡，相互之间不得挤占。这种税权划分类型，有助于保证各级财政尤其是地方财